Ende 2019 checken zwei Pharmaberater in einem Amsterdamer Hotel ein. Es ist eines von Hunderten in der Stadt. Hier treffen sich auch die Experten der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) zu ihren monatlichen Sitzungen. Viele von ihnen sind ehemalige Kollegen. Hochrangige Vertreter des Ausschusses für Humanarzneimittel (CHMP), des einflussreichsten Gremiums der Agentur, trafen sich am Hauptsitz der Agentur in der niederländischen Hauptstadt. Sie waren dort, um über die Anträge von Pharmaunternehmen zu beraten, die ihre Medikamente in Europa vermarkten wollen. Die EMA stützt sich bei der Beurteilung von Arzneimitteln, die von Millionen von Menschen verwendet werden könnten, auf diese Experten, die von nationalen Agenturen oder Gesundheitsbehörden kommen. Ihre Beratungen sind streng vertraulich. Guido Rasi, bis 2020 Direktor der EMA, berichtet, dass Unbekannte sogar Drohnen geschickt hätten, um die Verhandlungen auszuspionieren.

Die beiden Berater sind der Schwede Tomas Salmonson und der Brite Robert Hemmings. Früher saßen sie mit am Tisch. Jahrelang gehörten sie zum inneren Kreis der EMA, im CHMP und in Expertengremien. Jetzt beraten sie über ihr gemeinsames Unternehmen Consilium Salmonson & Hemmings große Pharmaunternehmen, wie sie die begehrten Zulassungen erhalten können, die die beiden einst erteilt haben.

Auf der anderen Seite

Nach der Gründung von Consilium, so Rasi, trieben die beiden Experten in den Hotelkorridoren in die Enge. Ihre Anwesenheit in Hotels sorgte für Aufsehen, doch die beiden streiten jegliches Fehlverhalten ab. Salmonson sagte, sie hätten "mehrfach versucht zu vermeiden", am selben Ort zu übernachten, doch das sei nicht immer möglich gewesen. "Wir versuchten, Treffen mit CHMP-Mitgliedern zu vermeiden, indem wir zum Beispiel nach Beginn der Sitzung frühstückten." Doch das sei nicht "zu 100 Prozent erfolgreich gewesen, da wir gelegentlich zufällig CHMP-Mitglieder in der Lobby getroffen haben".

Für die Regulierungsbehörde ergeben sich jedoch größere Fragen. Tomas Salmonson war sechs Jahre lang Vorsitzender des CHMP, bis September 2018. Drei Monate später gründete er seine eigene Beratungsfirma (Consilium Sweden AB). Sein Kollege Robert Hemmings, der elf Jahre lang Mitglied des CHMP war, gründete zur gleichen Zeit Consilium Hemmings (UK) Ltd. "Unsere beste Arbeit haben wir in Partnerschaft geleistet", heißt es auf der Website ihres neuen Unternehmens Consilium Salmonson & Hemmings. Da beide nicht bei der EMA angestellt waren, sondern von ihren nationalen Behörden abgestellt worden waren, fallen beide nicht unter die EU-Regelung für Interessenkonflikte. "Die Ausschussmitglieder der EMA sind nicht bei der EMA angestellt und fallen daher nicht unter die EU-Personalvorschriften", erklärt ein Sprecher.

"Bedeutende Gesetzeslücke"

Das sei eine "bedeutende Gesetzeslücke", argumentieren Aktivisten. "Es ist unglaublich, dass es keine Regeln gibt, um Drehtürfälle mit wissenschaftlichen Experten zu verhindern", sagt Shari Hinds, politische Referentin bei Transparency International. "Wir fordern die EMA auf, wirksame und umfassende Regeln umzusetzen, um solche Fälle in Zukunft zu verhindern."

Diese Recherche von Investigate Europe zeigt, dass die Regulierungsbehörde gleich mit mehreren Interessenkonflikten zu kämpfen hat. Es bestehen Bedenken hinsichtlich beruflicher und finanzieller Verbindungen zur Pharmaindustrie. Zudem sieht sich die EMA zunehmender Kritik ausgesetzt, weil sie die Zulassung von Medikamenten beschleunigen soll, die ernsthafte Risiken für die Patienten bergen könnten.

Finanzierung durch die Industrie

Bei der Gründung der EMA im Jahr 1995 kamen nur 20 Prozent der Finanzierung von der Industrie, der Rest von der Europäischen Union. Heuer werden voraussichtlich mehr als 90 Prozent aus Gebühren der Industrie stammen. "Die Finanzierung der Agentur und die Höhe der Gebühren werden von den EU-Gesetzgebern vereinbart und in der EU-Gesetzgebung kodifiziert ... Antragsteller zahlen für ein Verfahren, aber nicht für das Ergebnis eines Verfahrens", sagte ein EMA-Sprecher.

Im Jahr 2022 machten die Industriegebühren fast 86 Prozent der 417 Millionen Euro Einnahmen der Regulierungsbehörde aus, wie aus deren jüngsten Bilanzen hervorgeht. Investigate Europe fand heraus, dass nur 21 Unternehmen die Hälfte dieser für Arzneimittelzulassungen eingenommenen Gebühren aufbrachten. Novartis spendete fast 20 Millionen Euro, gefolgt von Pfizer, Astra Zeneca, Jannsen, Roche und GlaxoSmithKline, die allesamt mehr als zehn Millionen Euro zahlten. Die engen Verbindungen der Regulierungsbehörde zur Industrie seien weithin bekannt, sagt Yannis Natsis, der zweieinhalb Jahre lang als Vertreter der Gesundheitsdienstleister im Vorstand saß. "Die EMA hat eine lange Tradition, eng mit den Unternehmen zusammenzuarbeiten, die sie regulieren soll." Ein Grund dafür ist, dass die Genehmigungsverfahren sprunghaft angestiegen sind. Die Regulierungsbehörde hat in den vergangenen zehn Jahren durchschnittlich 85 neue Medikamente pro Jahr genehmigt, verglichen mit einem Jahresdurchschnitt von 49 in den 15 Jahren davor. Die Hälfte davon ging an die 21 größten Geldgeber der Behörde.

Diese Zulassungsbereitschaft sorgt Beate Wieseler von IQWIG, der deutschen Agentur für die Bewertung der Arzneimittelsicherheit und -wirksamkeit. "Die EMA genehmigt neue Medikamente schneller und mit weniger verfügbaren klinischen Daten", sagt sie. "Es wird für uns immer schwieriger, ihren tatsächlichen Zusatznutzen im Vergleich zu bestehenden Medikamenten zu beurteilen." Es gibt drei Möglichkeiten, ein Medikament schnell von der EMA genehmigen zu lassen, und seit 2004 haben 198 Medikamente von diesen beschleunigten Zulassungen profitiert (von insgesamt mehr als 1400 Zulassungen).

Die bedingte Marktzulassung

Das am häufigsten verwendete Verfahren ist die sogenannte bedingte Marktzulassung (Conditional Marketing Authorization, CMA), die in diesem Zeitraum 91 Medikamenten erteilt wurde. Eine CMA hilft Patienten, die nur begrenzte Möglichkeiten und Zeit haben, auf neue Medikamente zuzugreifen, sagt die Aufsichtsbehörde. Sie umfasst nur zwei der drei normalerweise erforderlichen Testphasen. Im Gegenzug stimmen die Unternehmen zusätzlichen klinischen Tests zu einem späteren Zeitpunkt zu. Zwei Drittel der über die CMA zugelassenen Medikamente gehören zu den 21 Unternehmen, die die meisten Gebühren an die EMA gezahlt haben.

Es gibt keine Hinweise darauf, dass die Zahlungen Entscheidungen beeinflusst haben. Investigate Europe hat aber herausgefunden, dass die EMA in den vergangenen fünf Jahren 51 CMAs empfohlen hat – mehr als die Hälfte der seit Einführung des Sonderverfahrens im Jahr 2006 erteilten Zulassungen. Bis heute sind nur neun Medikamente mit einer CMA nicht mehr auf dem Markt. "Das ist ein Skandal", sagt Pierre Chirac, Direktor der französischen medizinischen Fachzeitschrift La Revue Prescrire, der mitteilte, dass Patienten durch fehlende Nachweise über den Nutzen einem "unnötigen Risiko" ausgesetzt werden.

Eines dieser Medikamente ist Ocaliva, ein Mittel zur Behandlung der primären biliären Zirrhose, einer Autoimmunerkrankung der Leber. Es wurde 2016 im Rahmen einer CMA zugelassen. Vier Jahre später reichte das US-Unternehmen Intercept Pharmaceuticals endlich den versprochenen Test für sein Medikament ein. Die Ergebnisse zeigten, dass Ocaliva nicht nur nicht wirkte, sondern auch schwere Nebenwirkungen und manchmal den Tod verursachte. Die EMA begann im Oktober 2023 mit einer Überprüfung. Einen Monat später erneuerte die Aufsichtsbehörde die bedingte Marktzulassung von Ocaliva. In einer Pressemitteilung im Juni dieses Jahres erklärte Intercept – das Unternehmen hat die europäischen Rechte an dem Medikament im Jahr 2022 an Advanz Pharma verkauft –, dass bei Ocaliva "keine Verbesserung der Überlebenschancen oder der krankheitsbezogenen Symptome festgestellt werden konnte".

Die EMA prüft derzeit die neuesten Daten und bewertet das allgemeine Nutzen-Risiko-Verhältnis von Ocaliva, um eine Empfehlung abzugeben, ob die Marktzulassung des Arzneimittels in der EU geändert werden sollte. Unterdessen zirkuliert Ocaliva weiterhin in der gesamten EU. Guido Rasi, ehemaliger Direktor der EMA, der heute an einer Universität in Rom lehrt und das italienische Gesundheitsministerium berät, verteidigt beschleunigte Verfahren. "Eine bedingte Marktzulassung ist der richtige Weg", sagt er, solange zu einem späteren Zeitpunkt robuste Tests durchgeführt werden.

"Wir erhalten Beweise nicht"

Forscher des King's College London stellten jedoch fest, dass in der Hälfte aller Fälle zwischen 2013 und Dezember 2018 die erforderlichen Tests mehr als sieben Jahre nach der bedingten Zulassung nicht durchgeführt wurden. "30 Jahre lang wurde uns gesagt, dass Post-Marketing-Studien die Lücken schließen würden", sagt Courtney Davis, eine Medizinsoziologin an der Universität. "Aber das ist nicht der Fall. Wir erhalten diese Beweise nicht."

Es gebe Instrumente, um "die Entwicklung und Zulassung von Arzneimitteln robust zu unterstützen", erklärte die EMA. "Arzneimittel unter CMA werden ständig überwacht. Ihr Nutzen-Risiko-Verhältnis wird jährlich überprüft." Die Aufsichtsbehörde fügte hinzu, dass Covid-19-Impfstoffe "ein wenig Licht auf die Anwendung dieses Verfahrens in den vergangenen Jahren werfen könnten". Tatsächlich machen diese nur sieben der 51 zwischen 2019 und 2023 empfohlenen Impfstoffe aus.

Translarna, ein von PTC Therapeutics International entwickeltes Medikament gegen Duchenne-Muskeldystrophie, erhielt 2014 eine bedingte Zulassung. Bei der Erneuerung der CMA im Jahr 2023 entschied die Expertenberatungsgruppe der Aufsichtsbehörde, dass Translarna vom Markt genommen werden sollte. Laut Berichten von Gesundheitsfachleuten, die in der Eudravigilance-Datenbank eingereicht wurden, umfassten die Nebenwirkungen schwere Herzerkrankungen, und sogar einige Todesfälle wurden mit dem Medikament in Verbindung gebracht. Die EMA legte ihre Empfehlung zur Nichterneuerung der Europäischen Kommission vor, die das letzte Wort über Zulassungen und Rücknahmen hat. Doch im Mai dieses Jahres wurde der Vorschlag abgelehnt.

In einer Antwort an Investigate Europe sagte ein Kommissionsbeamter, sie hätten Bedenken hinsichtlich der "Zusammensetzung" der Beratergruppe geäußert und infrage gestellt, ob sie dem "Prinzip der objektiven Unparteilichkeit" entspreche. Die Kommission hat die EMA nun gebeten, ihre Entscheidung mit einer neuen Stellungnahme zu überprüfen.

Rücknahme schwierig

Selbst wenn sich ein Medikament als gefährlich oder unwirksam erweist, kann es schwierig sein, eine Rücknahme zu erreichen. Forscher der Universität Leiden fanden heraus, dass mehrere von der FDA, dem US-Pendant der EMA, zurückgezogene Krebsmedikamente in einigen europäischen Ländern noch erhältlich waren. "Ihr Land zahlt jahrelang für ein Medikament, das sich letztendlich als unwirksam erweist, und selbst wenn es zurückgezogen wird, müssen Sie weiterzahlen, weil die Patienten ihre Behandlung beenden müssen", sagt Sahar Barjesteh van Waalwijk van Doorn-Khosrovani von der Uni Leiden.

Nathalie Dallard ist sich der Gefahren schmerzlich bewusst. Ihre 80-jährige Mutter bekam im Krankenhaus das Medikament Pradaxa verabreicht. Später erlitt sie eine tödliche Blutung. Die Erinnerung an die Krankenschwestern, die die Blutbehälter leerten, und die Panik unter den Mitarbeitern ist auch zwölf Jahre später noch lebendig, ebenso wie die Worte eines anwesenden Arztes: "Ich werde einen Pharmakovigilanzbericht über dieses neue Antikoagulans einreichen, das wir ihr gegeben haben." Wie sich herausstellte, war ihre Mutter nicht allein. Laut Berichten von Gesundheitsexperten, die in der Eudravigilance-Datenbank eingereicht wurden, stehen 374 Todesfälle in ganz Europa und den USA im Verdacht, mit Pradaxa in Verbindung zu stehen. Das Medikament soll Blutgerinnseln und Schlaganfällen vorbeugen.

Experten und ihre zweifelhafte Unabhängigkeit

Das deutsche Unternehmen Boehringer Ingelheim erhielt 2008 im Rahmen eines Doppelblindtests eine Erstzulassung für Pradaxa, hauptsächlich zur Vorbeugung venöser Thromboembolien (VTE). Bezeichnenderweise wurde die Zulassung zur Schlaganfallprävention, die später erteilt wurde und die auch Nathalie Dallards Mutter erhielt, im Rahmen einer Open-Label-Studie durchgeführt. Um die Verwendung dieser Art von Studie für diese zweite Anwendung zu unterstützen, holte das Unternehmen wissenschaftlichen Rat bei der EMA ein. Die EMA kann – gegen zusätzliche Kosten für die Unternehmen – Expertenmeinungen abgeben, um Anträge voranzutreiben.

Einer der ausgewählten Experten war ein französischer Kardiologe, der nach einer positiven Stellungnahme zur Herabstufung der Tests Berater bei Boehringer wurde. Ein anderer war der verstorbene Eric Abadie. Investigate Europe hat erfahren, dass Boehringer an die Aufsichtsbehörde schrieb und Abadie bat, Teil des dreiköpfigen Gremiums zu sein. Er wurde aus Tausenden von EMA-Experten ausgewählt. Abadie verließ die Behörde, bevor der Prozess abgeschlossen war, um Leiter des einflussreichen CHMP zu werden.

Besonders bemerkenswert ist, dass Pradaxa seine Zulassung erhielt, ohne dass es ein Gegenmittel gegen Nebenwirkungen wie unkontrollierbare Blutungen gab. Das Gegenmittel kam 2015, zu spät für Nathalies Mutter und andere. Boehringer hat inzwischen mit betroffenen Patienten und Familien in den USA einen Vergleich über 650 Millionen Dollar erzielt. Ein EMA-Sprecher sagte: "Die EMA verfügt über ein robustes System, um die Unabhängigkeit ihrer Arbeit zu gewährleisten."

"Übliche Praxis"

Boehringer Ingelheim sagte, es sei "übliche Praxis", der EMA Experten vorzuschlagen, fügte jedoch hinzu: "Mittlerweile hat sich die Praxis geändert, und Unternehmen sprechen solche Empfehlungen nicht mehr aus." Das Unternehmen fügte hinzu, Pradaxa habe wichtige gesundheitliche Vorteile: "Angesichts der schwerwiegenden Auswirkungen von Schlaganfällen betonen die Aufsichtsbehörden, dass die Vorteile einer Schlaganfallprävention das Risiko von Nebenwirkungen durch Blutungen überwiegen."

"Sie haben wissenschaftliche Beratung genutzt, um eine Abschwächung der Verfahren zu erreichen", argumentiert Anne Chailleu, Vizepräsidentin von Formindep, einer gemeinnützigen Organisation, die sich seit Jahren für die Opfer einsetzt. "Diese Entscheidungen sind durch Interessenkonflikte beeinträchtigt."

Tomas Salmonson, der schwedische Arzt, der in dem Amsterdamer Hotel eincheckte, war sechs Jahre lang Vorsitzender des CHMP, bis September 2018. Die Partnerschaft, die er mit seinem Freund Robert Hemmings (elf Jahre CHMP-Mitglied) gründete – Consilium Salmonson & Hemmings – hat ein Hauptziel: Pharmakunden dabei zu helfen, eine Marktzulassung der EMA zu erhalten. Das Geschäft läuft gut. Salmonsons schwedisches Unternehmen hat seit seiner Gründung einen Nettogewinn von mehr als 4,4 Millionen Euro erzielt, wie ein Blick in die Unternehmenskonten zeigt. Hemmings' Unternehmen meldete im März 2023 einen Bilanzgewinn von 1,8 Millionen Euro.

Guido Rasi, EMA-Direktor zum Zeitpunkt der Hoteltreffen, sagte, er habe Bedenken geäußert: "Als ich hörte, dass Salmonson und Hemmings die Experten kontaktierten, ging ich in das Treffen, bat um eine Verschiebung und gab ein klares Signal, dass ich bereit war, alles zu tun, um sie aufzuhalten, einschließlich der Weiterleitung der Angelegenheit an Olaf (das EU-Betrugsbekämpfungsamt, Anm.)."

Salmonson sitzt auch im Vorstand von Pharmetheus, einem schwedischen Beratungsunternehmen, das Zulassungen für große Pharmakunden anstrebt. Im Jahr 2021 trat er dem wissenschaftlichen Beirat von Winhealth bei, einem chinesischen Unternehmen, zu dessen "Partnern" unter anderem Roche, Pfizer und Daiichi Sankyo gehören. Salmonson sagte, er habe schon lange nicht mehr mit Winhealth zusammengearbeitet. Salmonson und Hemmings bestritten beide jegliche Interessenkonflikte bei ihrer Arbeit.

Fragliche Praxis

Salmonson gab zu, dass er seit seinem Ausscheiden aus der Behörde "für Unternehmen gearbeitet habe, bei denen sich der CHMP während meiner Amtszeit (positiv und negativ) Meinungen gebildet hat". Er fügte hinzu, dass alle Entscheidungen des CHMP von der erweiterten Gruppe getroffen würden. Hemmings sagte, er liefere "hochwertige Arzneimittelentwicklungsprogramme, die zu hochwertigen Dossiers führen können, die den Aufsichtsbehörden vorgelegt werden".

Die EMA erklärte, ihre Experten seien "den Regeln der Organisation unterworfen, bei der sie beschäftigt sind". Die schwedische Arzneimittelbehörde, bei der Salmonson damals beschäftigt war, räumt ein regulatorisches Problem ein. "In Schweden fehlen Regelungen zu sogenannten Übergangsbeschränkungen im Zusammenhang mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses eines Mitarbeiters bei einer Behörde und dem Wechsel in den privaten Sektor."

Die britische Arzneimittel- und Gesundheitsbehörde MHRA blieb auf die Frage, ob Hemmings die Regeln zur Karenzzeit nach seinem Ausscheiden aus der Behörde eingehalten habe, eine Antwort schuldig: "Wir befinden uns in der Vorwahlphase in Großbritannien und können keine Anfragen kommentieren, die nicht mit Belangen der öffentlichen Gesundheit in Zusammenhang stehen."

Hoffnung auf Transparenz

Eine kleine Hoffnung auf Transparenz kam kürzlich vom Europäischen Gerichtshof. Am 14. März wurde die EMA wegen Interessenkonflikten in einem Verfahren gegen ein französisches Labor verurteilt. D & A Pharma hatte herausgefunden, dass zwei Experten, die an ihrem Zulassungsdossier für Hopveus, ein Medikament gegen Alkoholabhängigkeit, arbeiteten, bei einem Konkurrenten angestellt waren. Die Experten waren als Teil eines "Ad-hoc-Komitees" hinzugezogen worden, eine seltene Regelung, die angewandt wird, wenn es kein spezielles Komitee zu dem Thema gibt. Nur, wie das Gericht anmerkte, existierte ein Psychiatriekomitee.

Zur gleichen Zeit führte das spanische Unternehmen Pharma Mar einen ähnlichen Rechtsstreit. Das unabhängige Unternehmen, das einen Zulassungsantrag für ein Medikament zur Behandlung des Multiplen Myeloms eingereicht hatte, focht die Ablehnung mit der Begründung an, dass ein von der EMA eingesetzter Experte für einen Konkurrenten arbeitete. "Die EMA verfolgt eine sehr strenge Politik im Umgang mit konkurrierenden Interessen von Mitgliedern des wissenschaftlichen Ausschusses und Experten", sagte die Aufsichtsbehörde.

Hareth Nahi, der als "zusätzlicher Experte" in die wissenschaftliche Beratungsgruppe für Onkologie aufgenommen wurde, ist tatsächlich Mitinhaber des Patents für Cell Protect, ein Medikament gegen Multiples Myelom. Er lehnte es ab, für diesen Artikel einen Kommentar abzugeben. Pharma Mar gewann seinen ersten Fall im Jahr 2020, aber dann legten drei EU-Länder – Deutschland, Estland und die Niederlande – Berufung gegen das Urteil ein. Sie gewannen. Das Gericht hat nun eine Überprüfung beantragt, und eine neue Entscheidung wird bald erwartet. "Es ist schwer, nicht der Verschwörungstheorie zu verfallen, wenn man sieht, dass die großen Labore jetzt von Ländern geschützt werden", sagt eine Quelle innerhalb von Pharma Mar, die anonym bleiben möchte. "Es ist ein Kampf David gegen Goliath." (Leïla Miñano, Maria Maggiore, Manuel Rico, Catrien Spijkerman, 21.6.2026)