Volksabstimmung gegen Volksverstimmung?

5. Juli 2008, 08:46
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Sind Volksabstimmungen nur noch ein Erfolgsmittel von Populisten - oder ist es bei EU-spezifischen Fragen sinnvoll, sich direkt an die Wähler zu wenden? Ein demokratiepolitisches Einmaleins des Plebiszits - Von Rainer Bauböck

Das österreichische Volk ist schwer verstimmt, wenn es an die EU denkt. Das bestätigen die katastrophalen Misstrauenswerte der jüngsten Eurobarometer-Umfrage. Die Herren Gusenbauer und Faymann (Amtstitel sind als Anrede hier nicht angebracht, da sie ja ihren Brief an den Herausgeber der Kronenzeitung als Privatpersonen unterschrieben haben) wollen diese Volksverstimmung mittels Volksabstimmung über künftige EU-Verträge kurieren. Diese sei nämlich eine vertrauensbildende Maßnahme. Einige Spitzenfunktionäre der ÖVP sehen deswegen gleich die repräsentative Demokratie in Gefahr. Das verwundert insofern, als doch dieselbe Partei sich auf eine Volksabstimmung über den EU-Beitritt der Türkei festgelegt hat.

Tatsächlich ist das ständige Schreien nach Volksabstimmungen ein Erkennungsmerkmal des politischen Populismus. Im Fall von FPÖ und BZÖ kann man durchaus von "Plebiszitis" als einem Krankheitssyndrom sprechen. Assoziationen mit Appendizitis liegen nahe. Im Gegensatz zum funktionslosen Wurmfortsatz des Blinddarms kann allerdings das Instrument der Volksabstimmung, wenn es nicht über Gebühr strapaziert wird, die Organe der repräsentativen Demokratie durchaus sinnvoll ergänzen und deren Entscheidungen korrigieren.

Nur ohne dritte Alternative

Wann sind also Plebiszite sinnvoll und legitim? Manche meinen nur dann, wenn es um eine Frage geht, die einfach mit ja oder nein beantwortet werden kann, d. h. bei der dritte Alternativen weitgehend ausgeschlossen werden können. Das war etwa bei der Volksabstimmung im Jahr 1978 über die Inbetriebnahme des Atomkraftwerks in Zwentendorf der Fall, das wäre auch der Fall bei der Frage nach einem Beitritt der Türkei zur EU. Die österreichische Bundesverfassung hält sich allerdings nicht an dieses Kriterium, wenn sie im Fall einer Gesamtänderung eben dieser Verfassung eine Volksabstimmung vorschreibt.

Verfassungen sind so wie EU-Verträge komplexe Materien und die Meinungen der Bürger zu deren Reform sind oft vielfach geteilt. Das schließt nicht aus, dass die Bürger dazu befragt werden können. Dann ist es eben die Aufgabe von Abgeordneten, eine Paketlösung auszuarbeiten, die Wähler darüber zu informieren und deren Zustimmung einzuholen.

Der entscheidende Einwand gegen nationale Volksabstimmungen über EU-Verträge bezieht sich nicht auf deren Komplexität, sondern auf die Logik demokratischer Entscheidungen in einem konföderalen System. Selbst in der Schweiz käme niemand auf die Idee, die Bürger des Kantons Uri darüber entscheiden zu lassen, ob ein Bundesgesetz angenommen wird. In einer EU mit 27 Mitgliedsstaaten bedeutet die Forderung nach Volksabstimmung über eine Reform der Verträge nichts anderes, als dass 157.678 Personen über die Regeln der Zusammenarbeit für 500 Millionen entscheiden. (Auflösung des Rätsels: 157.678 ist die Hälfte der Wahlberechtigten im kleinsten Mitgliedsland Malta).

Andere Rechnung: Wenn eine Mehrheit von Nein-Stimmen in einem einzigen Mitgliedsland für die Ablehnung einer EU-Reform genügt und wenn man annimmt, dass die Wahrscheinlichkeit von Ja- und Nein-Stimmen in jedem Staat wie bei einem Münzwurf bei jeweils 50 Prozent liegt, dann beträgt die Chance einer Annahme der Reform 0.527 oder 0,0000007 Prozent. Die Entscheidung von EU-Reformen durch nationale Volksabstimmungen hat daher mit einem fairen demokratischen Verfahren ungefähr so viel zu tun wie Abstimmungen im Volkskongress der VR China.

Damit ist noch nicht geklärt, ob Volksabstimmungen über den Beitritt zur Union oder auch den Austritt aus ihr sinnvoll wären. Als Österreich 1994 beitrat, gab es hierzulande eine Volksabstimmung, während in den anderen Staaten die Parlamente den österreichischen Beitritt ratifizierten. Die Österreicher wären wohl zu Recht empört gewesen, hätten die damals zwölf alten Mitglieder jeweils ihre Wähler über die Aufnahme Österreichs abstimmen lassen. Nichts anderes muten aber SPÖ, ÖVP, FPÖ und BZÖ den türkischen Wählern zu. Auch in dieser Frage gilt also: Wer danach ruft, dass die europäischen Völker jedes für sich entscheiden sollen, will diesen in Wahrheit eine negative Entscheidung aufoktroyieren.

Die demokratischen Regeln für Entscheidungen über Beitritte sind relativ einfach zu klären. Egal ob direkte oder repräsentative Demokratie, es gilt das Prinzip der übereinstimmenden Mehrheiten: Sowohl der Beitrittskandidat als auch die bisherigen Mitglieder müssen zustimmen, letztere allerdings in ihrer Gesamtheit und nicht jeweils einzeln.

Austritt ist komplizierter

Schwieriger ist die Frage nach den Austrittsregeln. Soll jedes Territorium ein einseitiges Recht auf Sezession haben? Durch Abspaltungen sind ja nicht nur jene betroffen, die austreten, sondern auch der jeweilige Rest, der in einem verkleinerten Territorium zurückbleibt. 1978 stimmte eine Mehrheit der nördlichen Bezirke des Kantons Bern für die Gründung eines frankophonen Kantons Jura, aber diese Entscheidung wurde auch von der Mehrheit aller Schweizer Wähler in einer Volksabstimmung bestätigt. Bei der friedlichen Trennung der Tschechoslowakei im Jahr 1992 entschieden die Abgeordneten auf beiden Seiten ohne die Bürger zu fragen, die damals nach Meinungsumfragen in beiden Landesteilen mehrheitlich gegen die Auflösung des Staates waren. Für die EU sieht der nun gefährdete Lissabon-Vertrag erstmals ein Verfahren für den Austritt vor. Demnach kann jeder Staat einseitig beschließen, die Union zu verlassen und mit der EU einen Vertrag über die zukünftigen Beziehungen zu verhandeln.

Nach dem irischen Nein tut sich jedoch eine andere Möglichkeit auf. Mit dem Insistieren auf Volksabstimmungen über EU-Reformen könnte Österreich die Entstehung einer Kern-EU beschleunigen. Denn die völlig legitime Antwort der integrationswilligen Staaten auf plebiszitäre Blockadedrohungen lautet: Wenn ihr keine Reform wollt, dann machen wir eben ohne euch weiter.

Um zwei Fragen wird es also bei der von Gusenbauer und Faymann angekündigten Volksabstimmung über die nächste EU-Reform gehen:

1. Soll die EU das Projekt einer politischen Union gleichberechtigter Bürger und Mitgliedsstaaten aufgeben und sich in einen integrationswilligen Kern und einen -unwilligen Rand aufspalten?

2. Soll Österreich in diesem Fall zum Rand gehören? Wer nationale Volksabstimmungen über EU-Reformen fordert, hat beide Fragen klar mit ja beantwortet. (DER STANDARD, Printausgabe, 4.7.2008)

Rainer Bauböck ist Professor für soziale und politische Theorie am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz.
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