Welche Politik-Instrumente den Klimawandel aufhalten würden – und welche nicht

Blog7. Mai 2019, 12:00
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Zwei Optionen stehen zur Verfügung: eine, die vom Markt entschieden, und eine, die von der Politik bestimmt wird

Nicht erst seit den "Fridays for Future"-Schülerprotesten ist Klimaschutz wieder ein Thema. Zahlreiche Klimagipfel und nationale Klimapläne oder -strategien vermochten jedoch den scheinbar unaufhaltsamen Anstieg der Greenhouse-Gas-Emissionen (GHG) nicht zu bremsen. 2018 wurde weltweit so viel Kohlenstoffdioxid wie in keinem Jahr zuvor freigesetzt. Auch Österreich steht dem um nichts nach und "konnte" den CO2-Ausstoß von 2016 auf 2017 um 3,3 Prozent steigern.

Staaten stehen ganz allgemein zwei Instrumente der Klimapolitik zur Verfügung. Die eine Option, der administrative Ansatz, versucht den GHG-Ausstoß direkt zu senken, indem die Politik entweder Alternativen zu gegenwärtigen Technologien direkt fördert (Photovoltaik, Wind oder Biomasse zur Stromerzeugung, das E-Auto für die Individualmobilität) oder gewisse Technologien verbietet (zum Beispiel die Ölheizung) oder Emissionsstandards setzt (zum Beispiel bestimmte Grenzwerte für die Auto-Neuwagenflotte). Die andere Option, der marktbasierte Ansatz, setzt einen "Preis" (zum Beispiel Europäisches Emissionshandelssystem) oder eine Steuer (zum Beispiel Mineralölsteuer, CO2-Steuer) für Emissionen fest, um Anreize zu deren Reduktion zu generieren und dann den "Markt", das heißt die Haushalte und Unternehmen, entscheiden zu lassen, wie das am besten umgesetzt werden soll. Leider – und dieses Leider werden wir im Folgenden besprechen – verlassen sich die meisten Staaten auf Option eins.

Die möglichen Optionen

Option eins führt – wie wir in den letzten zwei Jahrzehnten gesehen haben – nicht zum gewünschten Erfolg und ist darüber hinaus sehr teuer. Das Düsseldorfer Dice-Institut schätzt die Kosten für die Dekarbonisierung der deutschen Elektrizitätserzeugung alleine in den Jahren 2000 bis 2015 auf 133 Milliarden Euro (und steigend). Deutschland verlässt sich dabei vor allem auf die Direktsubventionierung von Wind und Solarenergie. Die Schätzungen der Kosten des – administrierten – deutschen Kohleausstiegs liegen jenseits der 100-Milliarden-Euro-Marke. Österreich subventioniert nicht so extrem wie Deutschland Wind und Photovoltaik, aber auch hierzulande wird jährlich ein knapper Milliardenbetrag dafür ausgegeben.

Warum ist diesen Strategien gemein, dass sie erstens sehr (und unnötig) teuer sind und zweitens allesamt die CO2-Ziele verfehlen? Die Hauptgründe für diesen negativen Befund liegen darin, dass der Staat zum einen ein überaus schlechter "Winner Picker" ist und zum anderen diese Strategien massive Nebeneffekte haben, die das Ursprungsziel – nämlich die Reduktion des CO2-Ausstoßes – konterkarieren. Der Staat ist ein schlechter Entscheider darüber, welche Technologien in den nächsten 20 bis 30 Jahren am besten CO2 reduzieren werden, weil er zum einen die nötigen Informationen nicht hat und zum anderen Lobbying gute Entscheidungen verhindert.

Es ist einfach noch nicht klar, ob es das Elektroauto, der Wasserstoffantrieb, ein Hybridantrieb, ein supereffizienter Verbrennungsmotor inklusive Carbon Capture, ein gänzlich anderes Antriebssystem oder überhaupt eine ganz andere Form der Individualmobilität (Stichwort: Sharing) oder eine Kombination dieser Alternativen sein wird. Vielleicht existiert diese Technologie auch noch gar nicht? Auch ist es nicht klar, ob es Windenergie, die Photovoltaik oder die Biomasse sind, die die Stromerzeugung dekarbonisieren. Wenn der Staat entscheidet, es sei der Elektroantrieb, und dann stellt sich heraus, dass zum Beispiel der Wasserstoffantrieb viel effizienter gewesen wäre, dann kostet das nicht nur viele Milliarden, sondern auch und vor allem viel Zeit – und die haben wir nicht. Technologieentscheidungen sind Weichenentscheidungen, die sehr lange nachwirken. Die beste Technologie stellt sich durch Überlegenheit und Überleben im Markt heraus und nicht durch eine administrative Entscheidung eines Staates, die eventuell nach intensivem Lobbying und unter Rücksichtnahme auf spezifische Klientele gefallen ist.

foto: apa/afp/gerard julien
Photovoltaikanlagen in Südfrankreich.

Nebenwirkungen: Hohe Kosten

Überdies zeitigt Option eins massive Nebenwirkungen. Nicht nur werden mit hoher Wahrscheinlichkeit die "falschen" Technologien zur Förderung auserwählt – unter anderem weil die "richtigen" Technologien eventuell noch gar nicht existieren –, es gibt auch massive Rückkopplungseffekte und andere regulatorische Nebeneffekte dieser meist Angebotssubventionierungen und Vorschriften, die das Ursprungsziel konterkarieren. So verbilligt sich natürlich der Großhandelsstrom, wenn man massiv die Kapazitäten (Wind, Solar) ausbaut, was die Anreize zum Stromsparen zerstört. Wenn man massiv Antriebstechniken wie das E-Auto fördert, fördert man indirekt die Individualmobilität.

Negative Anreizeffekte haben auch die neuen, strikten Grenzwerte der EU für die Neuwagenflotten der Autobauer. Diese sollen bis 2020 im Durchschnitt nur mehr 95 Gramm CO2 pro Kilometer ausstoßen (gegenwärtiger Ausstoß etwa 127 Gramm), bis 2030 um weitere 37,5 Prozent weniger. Was macht aber Fiat Chrysler, das am wenigsten in E-Autos und Hybride investiert hat und damit, gegeben die Größe und das Gewicht der Autos, die CO2-ineffizientesten Autos produziert? Es "poolt" die eigenen Autos mit den E-Autos von Tesla und umgeht damit die Strafzahlungen an die EU! Ganz generell besteht das Hauptproblem von strikten Grenzwerten darin, dass Anreize zu investieren nur bis zum Erreichen der Grenze bestehen, dann jedoch nicht mehr.

Zuletzt ist Option eins natürlich nicht gratis, im Gegenteil, es ist die teuerste Option, auch wenn die wahren Kosten verschleiert sind. Wenn erneuerbare Energien massiv gefördert werden, steigt der Endkundenstrompreis, weil die Subventionen auf die Konsumenten überwälzt werden (Schätzungen für Deutschland: 1.500 Euro pro Jahr für eine vierköpfige Familie). Wenn VW ankündigt, 30 Milliarden Euro in die Elektromobilität zu investieren und 7.000 Mitarbeiter abzubauen, um die neuen Emissionsstandards zu erfüllen, so verteuert das die Autos (Schätzungen: etwa 3.000 Euro) beziehungsweise erhöht dies die Arbeitslosigkeit.

Maßnahmen der ersten Option implizieren also sehr wohl einen "Preis" für CO2, dieser ist nur nicht direkt ersichtlich (daher nennt man ihn "impliziten CO2-Preis"), und zudem ist er nicht gleich über die verschiedenen Mechanismen der CO2-Reduktion, was ineffizient ist. Ist es effektiver, Biomasseproduzenten mit (nochmaligen) 145 Millionen Euro zu fördern, oder sollten wir lieber (viel) mehr und sicherere Radwege bauen, die Grenzwerte senken, die Wärmedämmung forcieren, mehr in Windanlagen investieren, oder sollten wir doch lieber Gas als Brückentechnologie zulassen oder in die Forschung investieren et cetera? Wir wissen es nicht. Wir kennen nicht einmal die impliziten CO2-Preise dieser Maßnahmen. Wie soll der Staat also bei so wenig Wissen über die gegenwärtigen und zukünftigen CO2-Reduktionsmöglichkeiten und deren Kosten effiziente Entscheidungen treffen können? Die Antwort ist: Er kann es nicht.

Ungewisse Zukunft

Wir wissen also (noch) nicht, wohin die Reise geht, und trotzdem müssen wir jetzt Entscheidungen treffen. Wie würde ein Ökonom oder eine Ökonomin mit diesem Dilemma umgehen? Er oder sie würde Option zwei wählen. Option zwei würde es erlauben, die richtigen Anreize zu setzen und keine Entscheidungen zu treffen, die ineffizient sind und/oder langfristig negative Auswirkungen haben. Ein "richtig" gewählter CO2-Preis und/oder eine "richtig" gesetzte CO2-Steuer würde der Ressource "Atmosphäre" einen Preis zuteilen, das heißt die Haushalte und Firmen würden in ihren Entscheidungskalkülen den Ausstoß von CO2 nicht mehr als "gratis" ansehen und ihn dementsprechend reduzieren. Dezentrale Informationen, zum Beispiel über den kostengünstigsten Weg, CO2 zu reduzieren, würden Anwendung finden, und dezentrale Anreize würden richtig gesetzt werden. Ökonomen sprechen davon, dass eine negative Externalität (CO2 auszustoßen) internalisiert, das heißt im Preissystem abgebildet wird. CO2 würde kostenminimal reduziert, weil dort angesetzt werden würde, wo die CO2-Reduktionsmöglichkeiten am höchstens sind. Die "Tragedy of the Commons" könnte so verhindert werden.

Zudem treten sämtliche Anreizeffekte von Option eins nicht auf. Der Großhandelsstrompreis würde nicht fallen, weil nicht das Angebot von Strom durch Subventionen von Wind oder Solar erhöht wird, sondern Kohlekraftwerke nunmehr am teuersten sind und den Preis "at the margin" setzen. Nach und nach scheiden diese aus dem Markt aus und werden entweder durch Gas oder Erneuerbare ersetzt, die nunmehr sozusagen natürlicherweise durch den erhöhten Strompreis profitabel und damit inzentiviert werden. Subventionen könnten sinken. Auch im Verkehrssektor würden die Marktkräfte wirken. Höhere Preise für Benzin und Diesel würden eine Verdrängung der Verbrennungsmotoren durch andere Antriebsformen – zum Beispiel Hybride oder E-Autos – wiederum natürlicherweise und mit weniger Subventionen mit sich bringen. Gleichzeitig würde es nicht zur Förderung des motorisierten Individualverkehrs kommen und andere Fortbewegungstechnologien (zum Beispiel Radfahren, der öffentliche Verkehr, car sharing et cetera) könnten technologieneutral bestehen. Natürlich hätte auch Fiat Chrysler keinen Anreiz, seine schmutzigen Autos mit Teslas E-Autos zu poolen, um Strafen zu vermeiden, sondern müsste in CO2-Reduktionstechnologien investieren, um am Markt bestehen zu können. Weiters hätten die Autohersteller auch nach Erreichung ihres Grenzwerts einen Anreiz, in weitere Dekarbonisierungstechnologien zu investieren. Die Liste ließe sich beliebig fortsetzen.

Welche Einwände gegen einen CO2-Preis beziehungsweise eine CO2-Steuer gibt es, und sind diese stichhaltig?

(1) Ein CO2-Preis beziehungsweise eine CO2-Steuer ist sozial nicht verträglich.

Dieser Einwand ist aus vielen Gründen nicht stichhaltig. Zum einen ist, wie oben dargelegt, eine Politik des administrierten CO2-Ausstiegs noch viel teurer als eine marktbasierte Politik, nur sieht man die Kosten nicht sofort. Implizite CO2-Preise sind aber ein Vielfaches von vernünftigen expliziten Preisen. So kostet laut E-Control zum Beispiel eine Tonne CO2-Reduktion mithilfe von Biomasse-Subventionen etwa 300 Euro, während der gegenwärtige Emissionshandelspreis für eine Tonne CO2 bei etwa 20 Euro liegt. Wie oben erwähnt, kostet der administrierte Kohleausstieg in Deutschland mehr als 100 Milliarden Euro, während es etwa drei Milliarden Euro kosten würde, die äquivalenten CO2-Rechte an der Börse zu kaufen. Der implizite CO2-Preis bis zum Erreichen der neuen Grenzwerte für die Neuwagenflotte geht wahrscheinlich in die tausende Euro (sic!), um danach auf null zu sinken. Zudem generieren CO2-Preise beziehungsweise CO2-Steuern Einnahmen für den Staat, die dieser sinnvoll einsetzen kann, was bei Option eins nicht der Fall ist. Man könnte mit diesen Einnahmen die Klimaforschung finanzieren, den öffentlichen Verkehr ausbauen, Radwege bauen beziehungsweise natürlich auch im Sinne einer Aufkommensneutralität andere Steuern und Abgaben (zum Beispiel Sozialversicherungsabgaben oder Umsatzsteuern) senken. Das Ziel von Lenkungssteuern (und das ist eine CO2-Bepreisung, auch Pigou-Steuer genannt) ist nicht das Erzielen von Einnahmen für den Staat, sondern eben eine Anreiz- und Verhaltensänderung herbeizuführen. Wenn das Ziel erreicht ist (zum Beispiel vollständige Dekarbonisierung), sind die Steuereinnahmen gleich null!

(2) Die optimale Höhe eines CO2-Preises beziehungsweise einer CO2-Steuer sind unbekannt.

Das ist zwar richtig, aber das optimale Ausmaß an Subventionierung von Wind, Solar, Elektroautos bzw. die optimale Höhe von Grenzwerten sind ebenso wenig bekannt. Natürlich ist es ein Prozess von Versuch und Irrtum, aber über die Zeit und graduell werden die CO2-Preise beziehungsweise CO2-Steuern ein Niveau erreichen können, welches einem Optimum nahekommt. Außerdem würde das Übel (der CO2-Ausstoß) mit der Bepreisung an der Wurzel gepackt und nicht nur indirekt über andere Ziele verfolgt (zum Beispiel durch eine Quote für Erneuerbare). Niemand käme auf die Idee, das Ziel sei erreicht, wenn man ein Fußballspiel 0:3 verloren hat, nur weil man mehr Ballbesitz oder ein besseres Cornerverhältnis gehabt hat! In der Klimapolitik scheint dies aber anders zu sein.

(3) Ein CO2-Preis beziehungsweise eine CO2-Steuer würde die heimische Industrie beziehungsweise die heimischen Haushalte zu sehr schädigen.

Natürlich ist es in allen Belangen optimal, ein globales Problem auf globaler Ebene zu lösen. Das heißt, natürlich wären die positiven Effekte einer CO2-Bepreisung (das heißt die CO2-Reduktion) maximal und die negativen Effekte (zum Beispiel Standortverlagerungen) minimal, wenn die ganze Weltgemeinschaft oder zumindest die EU eine CO2-Bepreisung einführen würden. Dass aber auch nationale Alleingänge funktionieren können, auch wenn diese in erster Linie nur als Vorbild dienen, zeigen unter anderem die Beispiele Schweiz, Schweden und Großbritannien. In einer rezenten Studie zeige ich gemeinsam mit Adhurim Haxhimusa und Mario Liebensteiner, dass bereits CO2-Preise um die 20 bis 30 Euro ausreichen, damit ein Umstieg von Kohle auf Gas, welches weniger als die Hälfte von Kohle in der Stromerzeugung emittiert, stattfindet. Natürlich müsste eine CO2-Bepreisung graduell, das heißt über einen längeren Zeitraum mit steigenden Preisen beziehungsweise Steuersätzen erfolgen und vorhersehbar eingeführt werden. Die Unternehmen könnten dann über Investitionsentscheidungen und die Haushalte über die Anschaffung dauerhafter Güter beziehungsweise durch Verhaltensänderungen langfristig darauf reagieren. Zudem gilt es natürlich wieder, obige Argumentation zu wiederholen: Administrierter CO2-Ausstieg ist noch viel teurer.

(4) Ohne einen starken Staat kann es nicht funktionieren.

Wie ich oben argumentiert habe, würden Marktmechanismen unter der Voraussetzung richtiger CO2-Bepreisung den Klimawandel mit geringstmöglichen Kosten begrenzen. Was ist dann eigentlich noch die Rolle des Staates? Der Staat behält natürlich eine tragende Rolle. Der Staat würde zum einen beim Setzen der richtigen Preise und Steuern, beim Monitoring und bei der Durchsetzung beziehungsweise bei der graduellen Adjustierung der Bepreisung weiterhin eine zentrale Rolle einnehmen. Zum anderen gibt es natürlich nach wie vor Bedarf an administrativen Regeln. So sind Grenzwerte in allen Belangen sinnvoll, sie sollten nur nicht als primäres Klimapolitikinstrument eingesetzt werden. Sinnvoll ist zum Beispiel das Abschneiden von Extrema durch Grenzwerte (kein Auto, Kraftwerk, Kühlschrank soll mehr als eine bestimmte Menge ausstoßen dürfen), die kontinuierliche Anreizsetzung sollte aber über die Bepreisung erfolgen. Überall dort, wo Gesundheitsgefährdung besteht, sind zudem strikte Grenzwerte erforderlich.

Auch gibt es Bereiche, wo direkte Eingriffe besser funktionieren als Anreize durch Bepreisung, nämlich überall dort, wo auch andere Marktversagen vorliegen. So ist Forschung und Entwicklung, vor allem Grundlagenforschung, durch den Staat mitzufinanzieren beziehungsweise durchzuführen. Märkte sind auch schlecht darin, Radwege zu bauen oder Bauordnungen zu erlassen, das heißt überall dort, wo hoheitliche Eingriffe nötig sind. Schlussendlich gibt es auch Hindernisse für Unternehmen und Haushalte, effizient auf Preissignale zu reagieren, die der Staat aus dem Weg räumen sollte. So ist es zum Beispiel sinnvoll, bei der Gebäudedämmung neben Anreizen auch Vorschriften anzuwenden, weil zum Beispiel der Investitionshorizont von Haushalten oder Firmen anders gelagert ist, als es für eine effiziente Klimapolitik nötig wäre. Gibt es noch keine guten marktgängigen Alternativen (zum Beispiel öffentlicher Verkehr und Individualverkehr) beziehungsweise in Industrien, wo Komplementaritäten und Netzwerkeffekte auftreten (zum Beispiel E-Autos und E-Ladestationen), ist ein Staatseingriff ebenfalls gerechtfertigt.

Wenn ein CO2-Preis beziehungsweise eine CO2-Steuer in allen Belangen die effektivste Form der CO2-Reduktion ist bzw. unbedingt zum "Klima-Package" gehört (Ökonomen sprechen von einem "first best"), warum sehen wir diese Mechanismen dann so selten? Warum gelingt mit der gegenwärtigen Steuerreform wieder keine Ökologisierung des Steuersystems? Warum fangen erst jetzt – nach 20 Jahren Irrweg – die deutschen Politiker damit an, die CO2-Bepreisung als ernsthafte Alternative in Betracht zu ziehen? Warum sind Schweden, Schweiz und Frankreich mit ihren CO2-Steuern so lange die Ausnahmen geblieben? Warum sieht man nicht die herausragenden Erfolge in Großbritannien, das die Kohle mit einem Mindestpreis für Emissionszertifikate innerhalb von fünf Jahren zu minimalen Kosten de facto aus dem Stromerzeugungsmix gedrängt hat? Nun, die Antworten auf diese Fragen haben mit Lobbying, Populismus, Klientel- und Agitationspolitik und internationalem Koordinationsversagen (Stichworte: Gefangenendilemma, Trittbrettfahrerproblematik) zu tun. Doch das wäre Stoff für mehrere weitere Blogbeiträge. (Klaus Gugler, 7.5.2019)

Klaus Gugler ist Professor für Volkswirtschaft, Institutsvorstand des Instituts für Quantitative Volkswirtschaftslehre sowie Leiter des Forschungsinstituts für Regulierungsökonomie an der WU Wien. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in der empirischen Industrieökonomie, im Speziellen Wettbewerbs- und Regulierungsökonomie.

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