Es ist nicht das erste Mal, dass sich Europa im 20. Jahrhundert von Flüchtlingsströmen überfordert zeigt. Während es immer wieder Vergleiche mit der Offenheit gegenüber ungarischen Flüchtlingen im Jahre 1956 gibt, haben wenige Kommentatoren sich jenem Präzedenzfall zugewandt, der unsere heutigen Regeln hervorgebracht hat.
Die Migrationsströme nach dem Zweiten Weltkrieg haben direkt zur Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 geführt und zur Schaffung der ersten internationalen Flüchtlingsorganisation mit UN-Mandat, der International Refugee Organization (IRO), die 1947 bis 1952 aktiv war. Wer sich ihre Reaktion auf über eine Million Antragsteller und Antragstellerinnen heute ansieht, wird einiges entdecken, das uns heute als Beispiel dienen kann.
Als Teilorganisation der neu gegründeten Vereinten Nationen hatte die IRO hohe Ansprüche. Die Angestellten der Organisation wurden dazu angehalten, Flüchtlinge nicht zu vernehmen, sondern die Erstaufnahme als demokratisches Gespräch zu verstehen. Dahinter verbarg sich ein Verständnis für die Traumata, die viele Flüchtlinge erfahren hatten, aber auch der Versuch, die Aufnahme als Teil einer Redemokratisierung Europas zu verstehen. Nach dem Sieg über die Nazis und ihre Verbündeten und im Angesicht der kommunistischen Regierungsübernahmen wollten die westlichen Siegermächte eine Organisation, die eine neue Rechtskultur etablieren könnte. Ein solches Verständnis scheint in der heutigen Debatte zu fehlen. Die Aufnahmeprozeduren für Flüchtlinge verändern auch die Rechtskultur der Aufnahmeländer.
Der Zugang der IRO mag unrealistisch klingen. Wie kann es ein demokratisches Gespräch zwischen einem Repräsentanten staatlicher Macht und einem völlig entrechteten Individuum geben? Die IRO hatte diesbezüglich einen interessanten Pragmatismus. Besonders eine Verordnung, die auch wirklich praktiziert wurde, ist bemerkenswert. Die Führung der IRO hat verstanden, dass Flüchtlinge manchmal aus nachvollziehbaren Gründen die Unwahrheit sagen. Antragsteller, die bei einer Lüge erwischt wurden, hatten sich deshalb nicht um die Unterstützung bei der IRO gebracht. Die Frage war, ob die Lüge relevant war. Wenn sich herausstellte, dass die Person in Wirklichkeit keinen Anspruch auf Hilfe hatte (etwa weil sie mit den Nazis kollaboriert hat), dann konnte sie abgelehnt werden. Hat sie aber etwas vorgetäuscht, das nicht materiell relevant für die Anerkennung war, dann musste das laut Statuten ignoriert werden. Keine europäische Regierung hat heute einen so realistischen Zugang. Immer wieder werden Menschen ihres Rechts auf Asyl beraubt, weil sich irrelevante Details als falsch herausstellen.
Die IRO konnte nur dort effektiv arbeiten, wo staatliche Souveränität eingeschränkt war, etwa im besiegten Deutschland. Das war auch eine der Haupteinschränkungen, an der die IRO oft gescheitert ist. Zu oft haben Einwanderungsländer die Vorschläge der IRO ignoriert und stattdessen rassistische Kriterien für die Auswahl potenzieller Einwanderer gestellt. Wo die IRO allerdings wirklich autonom als internationale Flüchtlingsorganisation agieren konnte, zeigen die Akten der Organisation eine erstaunlich aufgeklärte Aufnahmepraxis. Entscheidend war dabei nicht, dass die IRO aus besonders aufgeklärten Beamten und Beamtinnen bestand. Wichtiger ist ein anderer Umstand: Eine spezialisierte internationale Agentur wird immer anders reagieren als nationale Institutionen. Der Grund liegt in der bürokratischen Logik dieser Institutionen. Während Polizei und Innenministerien ihren Auftrag darin sehen, das Risiko jeglicher Störung des bürgerlichen Friedens zu minimieren, hat eine internationale Flüchtlingsagentur den Auftrag, zu versuchen, Flüchtlinge, die nicht mehr zurückkehren können, irgendwo unterzubringen.
Neuer Realismus
Statt also einfach ein Territorium zu schützen, meist indem sie "störende" Schutzsuchende ins nächste abschieben, sind sie gezwungen, zu erklären, wie sie vorhaben, sich der Gesamtherausforderung zu stellen. Realismus muss deshalb nicht Zynismus sein. Realismus heißt eben auch, eine Lösung für all die Millionen Menschen zu finden, die nirgends mehr "zurückgeschickt" werden können. Die Logik der nationalstaatlichen Behörden ist hier letztlich weniger pragmatisch, als sie erscheint: Die große Zahl der Flüchtlinge verschwindet nicht durch die penible Verteidigung der eigenen kleinen Grenzen. Für eine realistische Flüchtlingspolitik braucht es wieder eine internationale Flüchtlingsorganisation, und zwar diesmal eine, die wirklich ein breites multilaterales Mandat hat, für jene einen Ort zu finden, die an sonst keinem Ort Rechte und Chancen haben. (Ari Joskowicz, 13.8.2015)