Europa, lieber allein zu Haus

16. August 2008, 18:00
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Europa bekommt seine Probleme mit Flüchtlingen und Asylbewerbern nicht in den Griff - Nationalstaatliche Reflexe und xenophobe Ressentiments prolongieren die Misere

Gegen das Elend der Bootsflüchtlinge im Mittelmeer hat Europa bisher kein Mittel gefunden. Auch beim Thema Zuwanderung ist man mehr mit nationalen Traditionen als mit der Zukunft beschäftigt.

Von Irene Brickner

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Im heurigen Sommer ist die kleine italienische Insel Lampedusa zu einem Synonym für das ungelöste europäische Flüchtlingsproblem geworden. Das hat genauso viel mit aktuellen Fluchtbewegungen zu tun wie mit der italienischen Innenpolitik unter Ministerpräsident Silvio Berlusconi.

Um die "illegale Einwanderung" afrikanischer Bootsflüchtlinge an der Südküste einzudämmen, "müssen wir jedes uns zur Verfügung stehende Mittel nutzen", rechtfertigte Italiens Sonderminister für Vereinfachung der Gesetzgebung, Roberto Calderoli (Lega Nord), den Ende Juli auf ganz Italien ausgeweiteten Notstand wegen der "Flüchtlingskrise". Bis Ende Juni waren 2008 schon 9342 Afrikaner in Lampedusa an Land gegangen, doppelt so viele wie im Vergleichszeitraum 2007.

Die Opposition und der Vatikan sprachen vom "Schüren unnötiger Ängste in der Bevölkerung". Sie äußerten den Verdacht, dass Rückschiebungen von Bootsflüchtlingen erleichtert werden sollten. Doch Innenminister Roberto Maroni (Lega Nord) fühlte sich missverstanden: Der landesweite Notstand mache es einfacher, nicht nur im Süden, sondern auch im Norden Italiens "Aufnahmelager" zu schaffen. Etwa in Umbrien oder in der Toskana. Doch dort hatten Regionalpolitiker und Bevölkerung schon lautstark ihr Veto geäußert.

Unterdessen stranden fast täglich weitere unter Hunger und Durst leidende, zu Tode erschöpfte Menschen an den Gestaden Europas und bitten um Asyl. So wie das schon seit Jahren in Lampedusa und Sizilien der Fall ist, auf Malta, auf den Balearen und den Kanaren, auf den Inseln Griechenlands und auf Zypern. Es sind dem Tod Entronnene, die da mit dem Boot über das Meer kommen, und sie haben in etlichen Fällen gleich mehrfach ihr Leben aufs Spiel gesetzt: Viele der Fluchten, die in Europa enden, haben über Jahre gedauert.

Erwachsene und alleinreisende Kinder durchqueren zu Fuß die Sahara - in anderen Teilen der Welt klettern sie über Berge oder durchschwimmen Flüsse -, müssen miterleben, wie Kranke und Schwache von Schleppern zurückgelassen und dem Tod ausgeliefert werden. Später werden sie um Summen, für die sie daheim oftmals Haus und Hof verkaufen mussten, von Menschenschmugglern in überfüllte Boote gesetzt, damit übers Mittelmeer geschickt und ein weiteres Mal in Lebensgefahr gebracht: Es handelt sich Jahr für Jahr um mehr als eine halbe Million Menschen, wie eine Machbarkeitsstudie zur Überwachung der EU-Küstengewässer aus dem Jahr 2003 ergab.

Geschätzte 9000 Bootsflüchtlinge sind seit 1993 im Mittelmeer ertrunken, weist eine Statistik der niederländischen NGO United aus. Rund 50.000 Bootsflüchtlinge werden an den EU-Außengrenzen Jahr für Jahr aufgegriffen. In den Sommermonaten prallt ihr Elend manchmal direkt auf den Wohlstand der Europäer, die in südlichen Gefilden Erholung suchen. So geschah es Ende Juli 2006, als am Tejita-Strand von Teneriffa ein Flüchtlingsboot sich sonnende Touristen aufstörte. Ein Pressefotograf drückte rechtzeitig ab. Sein Foto errang beim World Press Award 2007 den zweiten Preis (siehe Seite A 2). An der Bootsflüchtlingsmisere hat das bis dato nichts ändern können, auch die seit Jahren lancierten menschenrechtlichen Appelle nicht. Ebenso wenig wie die geballte politische Macht der Europäischen Union.

Lesen Sie weiter: Doppelzüngige Asylpolitik - Während im Europaparlament und in den Papieren der EU-Kommission der Respekt vor den Grundrechten und den Entscheidungen des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs (EGMR) hochgehalten werde, würden immer mehr einzelne EU-Mitgliedsländer Rückführungsabkommen mit Drittstaaten abschließen, so Amnesty International.



Die Behörden der Ankunftsstaaten seien "bei jedem einzelnen Bootsflüchtling verpflichtet, den Wunsch nach Asyl genau zu prüfen", merkt Heinz Patzelt, Generalsekretär von Amnesty International in Österreich, dazu an. Würde man die Ankommenden, wie es von Populisten vorgeschlagen wird, rasch wieder in die Herkunftsstaaten zurückschicken, so käme das einem "krassen Verstoß gegen Menschenrechte" gleich. Der gesamteuropäischen Asylpolitik attestiert Patzelt einen Hang zur Doppelzüngigkeit: Während im Europaparlament und in den Papieren der EU-Kommission der Respekt vor den Grundrechten und den Entscheidungen des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs (EGMR) hochgehalten werde, würden immer mehr einzelne EU-Mitgliedsländer Rückführungsabkommen mit Drittstaaten abschließen.

Etwa Italien mit Libyen, wobei solche Vereinbarungen meist auch vertrauliche Inhaltsbestandteile aufweisen. "Wenn einmal etwas durchsickert, betrifft das oftmals Maßnahmen, wie der Drittstaat Flüchtlinge vor dem Betreten von EU-Gebiet abhalten soll", sagt Patzelt. Berichte von Flüchtlingen über das brutale Vorgehen der libyschen oder marokkanischen Armee im Hinterland scheinen dies zu bestätigen.

Solche Partikularabkommen sollen akuten Flüchtlingsandrang tunlichst verhindern. Denn ein solcher Andrang lähmt die Union, das hat sich in den vergangenen Jahrzehnten oft gezeigt. Flüchtlinge kommen, das liegt in der Natur der Sache, überwiegend an den EU-Außengrenzen an, womit die dortigen Mitgliedsstaaten besonders betroffen sind. Und dann ist den anderen EU-Ländern das nationale Hemd regelmäßig näher als der gemeinschaftliche Rock. Kein Wort mehr von "burden sharing", sprich vom freiwilligen Aufnehmen von Flüchtlingen. Stattdessen kommt eine Art Solidaritätshemmung zum Tragen - wie es auch Österreich beklagte, als es noch eine EU-Außengrenze besaß und mit entsprechend mehr Asylanträgen konfrontiert war.

Lastenträger

Die nationalen Vertreter weisen ein gemeinschaftliches Tragen der Lasten dann weit von sich: mit innenpolitisch meist nachvollziehbarer Begründung, weil es in praktisch jedem EU-Staat bis weit hinein in die Regierungsparteien Populisten gibt, die auf flüchtlingsfeindliche Ressentiments setzen. Ein nationalstaatlicher Reflex, der die Flüchtlings- und Einwanderungspolitik der EU bestimmt, obwohl die Union angetreten ist, diese ideologischen Grundfesten aus dem 19. und 20. Jahrhundert zu überwinden.

Die Folgen bekam 2007 zum Beispiel das kleine EU-Mitglied Malta zu spüren. Die 316 Quadratkilometer große Mittelmeerinsel in nordafrikanischer Küstennähe mit ihrer halben Million Einwohner hatte seit dem Jahr 2002 rund 8000 Bootsflüchtlinge aufgenommen. Doch als die EU-Ratspräsidentschaft im Juli vor einem Jahr einen Appell an andere Mitgliedsstaaten wegen Übernahme maltesischer Asylwerber lancierte, war die Reaktion bescheiden. "Die Niederlande und Deutschland übernahmen einige Dutzend, Litauen sechs, Irland, Italien und - von außerhalb der EU - die USA einzelne Flüchtlinge. Österreich keinen einzigen", schildert die grüne Nationalratsabgeordnete Ulrike Lunacek.

Krieg im Frieden


Lunacek hat im Sommer 2007 in ihrer Funktion als Co-Präsidentin der Europäischen Grünen eines von mehreren maltesischen "Detention Centers" für Flüchtlinge besucht. Sie bekam einen von Soldaten bewachten, mit Stacheldraht umgebenen Ort zu sehen, wo "in einem extra abgeschlossenen Haupthaus rund 60 junge Männer - keiner war älter als 30 - in Stockbetten untergebracht waren". In einem zentralen Aufenthaltsraum seien "bloß Matratzen auf dem Boden gelegen", Tische habe es keine gegeben. Von den Sanitäranlagen hätten die Abgeordneten - Journalisten waren nicht zugelassen - nur die frisch renovierten Toiletten und Duschen zu sehen bekommen.

Erschreckend für sie sei vor allem "der Einsatz von Militär zur Bewachung von Flüchtlingen" gewesen, sagt Lunacek. Das habe nach Krieg im Frieden gerochen. Die maltesischen Behörden, so meint sie, bräuchten eindeutig Unterstützung, durchaus auch durch polizeiliches Know-how im Rahmen der europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen, Frontex: eine Sicht der Dinge, die radikale Infragesteller der "Festung Europa" wie der 2005 verstorbene schweizerisch-schwedische Europa- und Asylexperte Nicholas Busch sicher nicht teilen.

Busch betrachtete die "Flucht vor einer als unerträglich empfundenen Situation, sei es von Arbeitsmigranten oder Asylsuchenden, als Form einer gewaltlosen, individuellen Revolte". Und er kritisierte, dass man in der EU auf diese Herausforderung ausschließlich mit Polizeilogik reagiere. Aufgrund des wohl nicht nachlassenden Andrangs Mittelloser ins reiche Europa sei das mittelfristig eine zum Scheitern verurteilte Strategie.

Lunacek, auf die beträchtlichen Polizeiressourcen von 27 EU-Staaten hinweisend, ist sich da nicht so sicher. Es gelte stattdessen, das Leben der Menschen in Afrika in einem Ausmaß zu verbessern, dass sie nicht mehr zu flüchten brauchten. Dazu sei eine andere Form des Wirtschaftens nötig, vor allem auf dem Agrarsektor: "Wenn die EU die Zölle für afrikanische Agrarprodukte senkt, so ist das die beste Form von Entwicklungshilfe."

Die "Asylstrategie" der EU-Kommission erwähnt diesen ökonomischen Zusammenhang mit keinem Wort. Stattdessen schlägt sie vor, die Herkunftsländer und Drittstaaten - die, wie es das UN-Flüchtlingshochkommissariat UNHCR bestätigt, ohnehin "einen sehr viel größeren Anteil des weltweiten Flüchtlingsaufkommens schultern müssen als Europa" - für die Flüchtlingsabhaltung vom Unionsgebiet zu bezahlen: Zur weiteren "Erhöhung ihrer Aufnahmekapazitäten" sollen sie mehr Geld zur Verfügung gestellt bekommen: Zwischen 2007 und 2013 stehen dafür 384 Millionen Euro zur Verfügung.

Lesen Sie weiter: Noch rigidere Regeln - die "wahrscheinlich unvermeidbare" Kehrseite einer unionsweit akkordierten Zuwanderungspolitik, wie sie derzeit geplant wird.



Noch strengere Zeiten als bisher sieht indes der Wiener Migrationsexperte und Geograf Heinz Fassmann auf Flüchtlinge in der EU zukommen. Für ihn sind "rigidere Regeln im Asylbereich" die "wahrscheinlich unvermeidbare" Kehrseite einer unionsweit akkordierten Zuwanderungspolitik, wie sie derzeit geplant wird. Werde Migration einhellig geregelt, so müsse strikt gegen jede Einreise vorgegangen werden, die als "illegal" bezeichnet werden kann.

Gut möglich, dass die Mitte Juni vom Europaparlament beschlossene Abschiebe-Richtlinie, die bis zu 18 Monaten Schubhaft ermöglicht, Zeichen dieses zunehmenden "Zusammenwachsens" ist. Österreichs Ex-Innenminister Günther Platter war davon recht angetan. Kein Wunder, sehen doch die heimischen Schubhaftregeln die 18 Monate Maximaleinsperrung bereits vor.

Doch wie soll eine EU-weite Zuwanderungspolitik aussehen? Eine Zuwanderungsvereinbarung, die alle 27 EU-Mitgliedsstaaten miteinbezieht, wird von der derzeitigen französischen EU-Ratspräsidentschaft in Form eines "Pakts zur Einwanderung" forciert. Das Papier, das beim EU-Gipfel im Oktober 2008 unterzeichnet werden soll, sieht die Gründung sogenannter Mobilitätspartnerschaften mit Herkunftsländern von potenziellen Immigranten vor. Die Menschen aus dem Süden sollen nach Europa hereingelassen werden und eine vom US-Modell der "Green Card" inspirierte "Blue Card" bekommen. Aber nicht für immer, sondern nur vorübergehend - solange der Arbeitsmarkt sie braucht. Legalisierungsaktionen für Schwarzarbeiter - von denen es laut Eurostat-Schätzungen derzeit an die acht Millionen in der EU geben soll - sowie großangelegte Bleiberechtsregelungen sollen überhaupt verboten werden. Doch dagegen haben Länder wie Spanien bereits Einspruch erhoben.

Zirkuläre Wanderung

"Angedacht ist eine sogenannte zirkuläre Wanderung: befristete Aufenthaltsgenehmigungen für Menschen, deren Qualifikationen gebraucht werden. Die sich während ihres EU-Aufenthalts zusätzlich bilden, um - später wieder daheim - ihr Know-how einsetzen zu können", schildert Fassmann. Das Modell sei "interessant", weil damit zugegeben werde - und das gleich im ersten Satz des Papiers vom 16. Juni 2008 -, dass "Einwanderung in die EU eine Realität ist": ein Eingeständnis, vor dem sich mancher nationalstaatliche Politiker in Europa immer noch herumdrücke.

Auch werde erstmals in einem Papier an die Kommission festgehalten, dass der EU-Raum zusätzliche Zuwanderung dringend nötig habe. Denn laut Eurostat werde die Zahl von Menschen im arbeitsfähigen Alter bei gleichbleibenden Zuwanderungsraten bis 2060 von derzeit 235 Millionen auf 185 Millionen zurückgehen - und, sollten die Grenzen dichtgemacht und ab sofort für jegliche Zuwanderer verschlossen werden, gar auf 130 Millionen, was wirtschaftlich wie sozial großen Schaden verursachen würde.

Zudem, so Fassman, könne mit dem Konzept der zirkulären Wanderung der "brain drain" hintangehalten werden: die menschliche Aushungerung armer Staaten durch Auswanderung gutausgebildeter Experten. Doch hier legen Patzelt und Lunacek ein Veto ein: "Was", so fragt etwa der Mann von Amnesty, "unterscheidet das Konzept der temporären Zuwanderung in die EU vom Gastarbeitermodell der 1960er und 1970er-Jahre - außer dass es diesmal für die gesamte Union gelten soll?" Und zwar mit all seinen Nachteilen, weil die Menschen, die man nur vorübergehend als Arbeitskräfte holt, ihre Familien nachkommen lassen und sich im Einwanderungsland eine fixe Existenz aufbauen wollen, solange es die Fremdengesetze zulassen? Die Wirtschaftsunion, so Lunacek, könne sich auf diese Art durchaus flexible Saisonkräfte beschaffen. "Aber wie schaut es bei den geplanten Mobilitätspartnerschaften mit den sozialen Rechten der zirkulären Arbeitskräfte aus?"

Das Modell könne durchaus funktionieren, widerspricht Fassmann - wenn man das System aufeinanderfolgender Einreisebewilligungen nur liberal genug gestalte: "Die Menschen aus Drittstaaten müssen das berechtigte Vertrauen haben, dass sie nach Ende einer Aufenthaltsbewilligung auch eine Chance auf eine nächste haben", erläutert er.

"Strenger als USA und Kanada"


Natürlich gehe die EU mit einem Konzept vorübergehender Zuwanderung "strenger als die USA oder Kanada vor". Doch "ein Konzept, das Einwanderungsquoten fixiert, ist unter den gegebenen politischen Rahmenbedingungen in Europa wohl nicht durchsetzbar". Wie einer ehrlichen Auseinandersetzung mit den Herausforderungen der Fluchtbewegungen nach Europa stünden auch einem Konzept fixer Einwanderung "die nationalstaatlich geführten Diskurse im Weg, die es extrem konflikthaft machen, darüber zu diskutieren, wer in einem Land leben darf und wer nicht".

Laut Fassmann sind diese nationalen Traditionen innerhalb der EU "eigentlich anachronistisch". Er möchte stattdessen auf "regionale Identitäten" setzen. Diese jedoch müssen sich sich allem Anschein nach noch entwickeln. Das ideologische Erbe der Nationalstaaten ist mächtig - und die Abgehobenheit der Union von den Bedürfnissen der Bürger, ihr offenbares Demokratiedefizit, trägt nicht dazu bei, dieses Erbe abzuschwächen.

Wie bestimmend es ist, zeigen strenge einzelstaatliche Aufenthaltsgesetze mit ihren durchaus beträchtlichen menschlichen Kosten: Die verzweifelte Lage etli- cher binationaler Paare in Österreich, weil der ausländische Partner trotz Eheschließung und jahrelangen Aufenthalts das Land verlassen muss, sowie der Fall Zogaj haben in einer Reihe anderer EU-Staaten seine Entsprechungen. Liberalität in diesen Fragen ist innerhalb der Union nur dünn gesät, meint auch der Wiener Rechtsanwalt Sebastian Schumacher.

Frei innerhalb der EU


Es sei denn, man blicke nach Luxemburg, wo der Europäische Gerichtshof (EuGH) seinen Sitz hat: das Höchstgericht der EU, das sich mit der Auslegung von EU-Verordnungen beschäftigt, die für alle Mitgliedsstaaten rechtlich verbindlich sind, sowie mit der Auslegung von EU-Richtlinien, die binnen Frist in den Gesetzesbestand der Staaten umgesetzt werden müssen. Vor drei Wochen, am 25. Juli 2008, hat der EuGH eine irische Regelung außer Kraft gesetzt, laut der Drittstaatangehörige nur dann gemeinsam mit einem EU-Bürger in Irland leben dürfen, wenn sie zuvor bereits in einem anderen EU-Staat legalen Aufenthalt hatten. Dieser Regelung widersprachen die Luxemburger Richter: EU-Bürger hätten das Recht, sich mit ihren Angehörigen in der Union frei zu bewegen - oder eben nicht. So oder so dürfe ihnen daraus kein Nachteil erwachsen, auch keiner durch nationalstaatliche Gesetze.

Schon demnächst wird sich der EuGH aufgrund einer ähnlichen Fragestellung mit dem österreichischen Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz beschäftigen. Antragsteller ist der Verwaltungsgerichtshof - und Schumacher hofft, dass sich die Lage der heimischen binationalen Paare dadurch verbessert. Mehr als eine Hoffnung ist das nicht: Impulse für einen liberaleren Umgang mit Flüchtlingen und Migranten gehen in der EU derzeit nicht von der Politik, sondern - wenn überhaupt - nur von Europas Höchstrichtern aus. (Irene Brickner/DER STANDARD-Printausgabe, 16.8.2008)

Literaturhinweis:

Nicholas Busch
"Baustelle Festung Europa. Beobachtungen, Analysen, Reflexionen"
19,50 Euro, 214 Seiten

Verlag Drava, Wien/Klagenfurt 2006

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    Bootsflüchtling in Italien: Für Menschen, die auf ihrem Weg mehrmals ihr Leben riskiert haben, ist Europa vielfach eine Enttäuschung.

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    Menschenrechtliche Appelle haben an der Bootsflüchtlingsmisere bis dato nichts ändern können. Ebenso wenig wie die geballte politische Macht der Europäischen Union.

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    Flüchtlingshotspot Teneriffa: Für die spanische Polizei auf den Kanarischen Inseln ist der Umgang mit den Ankommenden inzwischen Routine. Für Touristen, die nicht darauf gefasst waren, war es eine schockierende Konfrontation mit dem Elend.

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    Wer sich von Schleppern auf ein überfülltes Boot pferchen lässt wie hier vor der türkischen Küste, hat die Hoffnung auf legale Einreise in die Europäische Union aufgegeben.

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    Impulse für einen liberaleren Umgang mit Flüchtlingen und Migranten gehen derzeit nicht von der Politik, sondern - wenn überhaupt - nur von Europas Höchstrichtern aus.

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