"Es gibt ein Leben jenseits der Menschenrechtsagentur"

29. Juni 2006, 11:47
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Jurist Gabriel N. Toggenburg im derStandard.at- Interview zum mög­lichen Scheitern einer Agentur in Wien

Die EU stürzt sich auf das Thema Menschenrechte. Die Beobachtungsstelle für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit in Wien sollte ab 1. Jänner in die EU-Menschenrechtsagentur umgewandelt werden. Über die Reichweite dieser neuen Agentur konnten sich aber die Mitgliedsstaaten nicht einigen. Unter österreichischem Vorsitz geplant, wird die Entscheidung nun an Finnland weitergereicht.

Österreichs Vorsitz hat den eigentlichen "Knackpunkt" zu lange links liegen gelassen, meint EU-Experte Gabriel N. Toggenburg. Denn eine Menschenrechtsagentur würde nur dann nicht zur Farce verkommen, "wenn sich ihre Zuständigkeit auch auf die polizeilichen und justitielle Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in Strafsachen erstreckt". Es sei die Überwachung des menschenrechtsensiblen Bereiches polizeilicher und strafrechtlicher Intervention, die es erst rechtfertige, eine neue Agentur ins Leben zu rufen. Ohne eine Ausweitung des Mandates der Agentur auf diesen Bereich könne man sich eine eigenständige Agentur sparen. Die Mitgliedsstaaten zu dieser Ausweitung zu überreden, bleibt nun der finnischen Präsidentschaft vorbehalten.

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derStandard.at: Warum soll es eigentlich eine EU-Menschenrechtsagentur geben, wo sich doch der Europarat um diese Agenden kümmert?

Toggenburg: Außenpolitisch hat die Union bereits ein institutionalisiertes Menschenrechtsprofil. Seit 1987 existiert im Rat eine Arbeitsgruppe für Menschenrechte. 2005 wurde ein EU-Beauftragter für Menschenrechte eingesetzt. Es ist nur folgerichtig den Menschenrechten nun auch im innenpolitischen Bereich der EU ein Gesicht zu geben, das die Bürger auch wahrnehmen können.

Dazu kommt, dass zwar die Menschenrechtsperformance der Mitgliedstaaten der Union durch den Europarat kontrolliert wird, nicht aber jene der Union selbst! Auch die EU bedarf aber menschenrechtlicher Kontrolle. Die Agentur kann einen wichtigen Beitrag leisten, um die Union so menschenrechtsfreundlich wie möglich zu gestalten. Schließlich kennt die Hälfte der Mitgliedstaaten die Figur der nationalen Menschenrechtsinstitution. Warum soll also nicht auch die Union ihre eigene Menschenrechtsinstitution haben?

derStandard.at: Die Agentur in Wien quasi als "nationale Menschenrechtsinstitution" der übernationalen EU? Wie viel Macht hätte sie?

Toggenburg: Nun, es gibt auch auf nationaler Ebene schwache und starke Menschenrechtsinstitutionen. Wir unterscheiden zwischen 4 Typen. Mit Sicherheit würde sich die Agentur der Union tendenziell am schwächsten Model orientieren. Die Wiener Agentur wird sich weder um individuelle Menschenrechtsverletzungen kümmern, noch die Möglichkeit haben, rechtlich bindende Entscheidungen zu treffen. Sie wird bloß Informationen sammeln, Praktiken vergleichen und allenfalls Stellungnahmen abgeben.

Dies ist eine in der Tiefe beschränkte Aufgabe. Umso wichtiger ist es, dass die Agentur in der Breite ihrer Zuständigkeiten überzeugt. Schließt man einen menschenrechtsensiblen Bereich par excellence - wie die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit einer ist - aus, so liegt der Verdacht nahe, dass es sich hier um "Feigenblatt-Politik" handelt. Man kann dann zwar sagen: "Wir haben eine Agentur, die sich um Menschenrechte kümmert". In Wirklichkeit bietet diese dann aber kaum Mehrwert. Das oft angefeindete Europa muss aber durch Mehrwert überzeugen.

derStandard.at: Warum hat sich Österreich so stark für die Einsetzung einer solchen, recht zahnlosen Agentur eingesetzt?

Toggenburg: Österreich ist mindestens dreifach mit dieser Agentur verbunden. Einerseits wurde der Ruf nach einer solchen Agentur ja insbesondere im Rahmen der so genannten Österreich-Krise laut. Zweitens war bei dieser Agentur der Standort – nämlich Wien - von Anbeginn beschlossene Sache. Drittens hat Österreich im Rahmen des informellen Trilogs zwischen Präsidentschaft, Parlament und Kommission alle Unstimmigkeit bezüglich Struktur, Unabhängigkeit oder geographische Zuständigkeit effizient wegverhandelt. Auch dieser Erfolg verbindet.

derStandard.at: Was wäre denn die Alternative zur Errichtung einer Agentur?

Toggenburg: Ich glaube, die Entscheidung vom 13. Dezember 2003, eine Menschenrechtsagentur in Wien zu errichten war eine Hau-Ruck-Entscheidung, die im Übrigen auch relativ überraschend kam. Ich bezweifle, dass die Alternative einer "inhouse-Lösung", also einer Errichtung kommissionsinterner Schaltstellen, im Detail abgeprüft wurde.

Verstehen Sie mich nicht falsch. Agenturen sind bei Gott nichts schlechtes. Es ist nur so, dass zwischen 2000 und 2006 13 neue Agenturen entstanden sind. Wir leben in einer Zeit der "Agenturflation". Dieser Trend wird sich wohl fortsetzen. Schon nur um das frappante West/Ost-Gefälle in der Verteilung der momentan 26 EU-Agenturen auszugleichen. Während etwa Spanien 4 Agenturen beherbergt, findet sich in den 10 neuen Mitgliedstaaten nur eine einzige (nämlich FRONTEX in Polen, Anm. der Red.). Diese Agenturflation sollte aber nicht dazu führen, dass Agenturen zu heiligen Kühen werden. Auch im Menschenrechtsbereich gilt: es gibt ein Leben jenseits der Agentur.

derStandard.at: Wie könnte das aussehen?

Toggenburg: Nun, falls die Errichtung einer Agentur wirklich scheitern sollte – was ich nicht hoffe – so gilt es, kommissionsinterne Dienststellen zu vernetzen und insbesondere das Expertennetzwerk für Grundrechtsfragen, dessen Mandat Mitte September dieses Jahres ausläuft auszubauen und auf eine langfristige und überzeugende Basis zu stellen. Ich glaube aber nicht an ein Scheitern. Kürzlich hat der Vizepräsident der Kommission Franco Frattini in einer Vorlesung an der Europäischen Akademie in Bozen unterstrichen: "Failure is no option".

derStandard.at: Jetzt sieht es allerdings so aus, als würde die Entscheidung an Finnland weitergegeben?

Toggenburg: Ja. Ein Fehler war vielleicht, die Frage der Ausdehnung auf den dritten Pfeiler in seiner politischen Tragweite unterschätzt zu haben. Das ist aber genau der "Knackpunkt", gegen den es jetzt - so kurz vor Abschluss - am meisten Widerstand gibt. Waren es beim ersten Trialog nur drei Staaten, die gegen eine solche Ausdehnung opponierte, so scheint das Lager der Gegner nunmehr schon ein Viertel aller Mitgliedstaaten zu umfassen. Das Parlament besteht aber mit gutem Grund auf der Ausweitung der Zuständigkeit der Agentur auf den Bereich polizeilicher und justizieller Zusammenarbeit.

derStandard.at: Werden sich die Mitgliedsstaaten je auf eine Ausdehnung einigen?

Toggenburg: Europa ist groß im Finden von Kompromissen. Erst vergangene Woche hat Frattini in seiner Vorlesung in Bozen zwei mögliche Kompromisse als seine "Privatmeinung" vorgestellt. Zum einen könnte man sich auf eine Startphase einigen. Der Rat soll zwar entscheiden, dass die Agentur ihre Tätigkeit auf die dritte Säule ausdehnt, aber diese Ausdehnung erst in 5 Jahren, also 2012 schlagend werden. Zum anderen könnte ein möglicher Kompromiss in einer so genannten "review clause" liegen: die ersten drei Jahre soll die Agentur ohne Ausdehnung arbeiten und erst nach drei Jahren soll eine Ausdehnung erfolgen.

derStandard.at: Wird der Termin im Jänner halten?

Toggenburg: Auf eine kleine Verspätung kommt es wohl nicht an. Wichtig ist, bald Konsens unter den Mitgliedstaaten zu erzielen. Muss das Dossier gegen Ende des Jahres an die deutsche Präsidentschaft weitergegeben werden, so sieht es düster aus für die Wiener Menschenrechtsagentur. Der deutsche Bundesrat hat schon angekündigt, dass er in dieser Angelegenheit ein Vetorecht hat, das er auch vorhat zu nutzen. Auch der Europaausschuss des Bundestages hält die geplante Agentur für eine Fehlinvestition an Kapital und Personal. Der Ball liegt beim Verhandlungstalent der Finnen.

Zur Person:

Gabriel Nikolaij Toggenburg beschäftigt sich als wissen­schaftlicher Mitarbeiter des Institutes für Minderheitenrechte an der Europäischen Akademie in Bozen unter anderem mit der Menschen­rechts­problematik des internationalen Terrorismus.

Das Interview führte Manuela Honsig-Erlenburg

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