"Das wäre dann wohl der 'Vertrag von Brüssel'"

24. Mai 2006, 16:28
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Verfassungsexperte Peter-Christian Müller-Graff im derStandard.at-Interview über die Zukunft der EU-Verfassung, die keine ist

Juristen aus ganz Europa zerbrechen sich den Kopf darüber, wie die Zukunft des Verfassungsvertrages aussehen könnte. Oder die Zukunft der EU ohne den Verfassungsvertrag. Der renommierte Verfassungsexperte Peter-Christian Müller-Graff, externer Experte des Europäischen Verfassungskonvents, glaubt nicht, dass vor den Wahlen in Frankreich und den Niederlanden im Mai 2007 neue Beschlüsse fallen werden. Er hält es im derStandard.at-Interview durchaus für möglich, den Text des Verfassungsvertrages als rechtlich unverbindlichen Leittext zu verwenden. Was jedoch unbedingt gelöst werden müsse, sei die Frage der demokratischen Legitimation: "Ein Spanier hat ein beinahe doppeltes Gewicht wie ein Italiener."

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derStandard.at: Alle sprechen über die EU-Verfassung, kaum jemand weiß, was wirklich drinnen steht. Können Sie uns einen Überblick geben?

Müller-Graff: Im ersten Teil finden sich die profilbildenden Elemente, der zweite Teil ist die Grundrechtscharta. Der dritte Teil ist das, was ich die Partitur nenne, nach der die Musik gespielt wird. Der vierte Teil besteht aus zentralen Schlussvorschriften: unter welchen Vorrausetzungen tritt der Vertrag in Kraft, wie kann er geändert werden, wie steht er im Verhältnis zu den anderen Verträgen. Das sind im Grunde genommen Vorschriften, die in Teil 1 gehören. Die wurden vor allem deswegen ausgelagert, weil man im Teil 4 bekennen muss, dass das ein Vertrag ist, während man in den ersten drei Teilen immer von der Verfassung die Rede ist. Über 90 Prozent dessen, was hier vorliegt, ist geltendes Recht.

derStandard.at: Also ist die Verfassung definitiv ein weiterer, zusammenfassender Vertrag?

Müller-Graff: Ein Vertrag zwar, der klassische Verfassungsfragen - die Legitimation und Kontrolle von Hoheitsgewalt - beantwortet, aber ein Vertrag. Ob die anderen Elemente - wie Integrationsfunktion, Identifikationsfunktion, Schicksalsgemeinschaft - die man sonst einer Verfassung zuschreibt, nicht nur ideologisch aufgesetzt sind, darüber muss man diskutieren.

Dass man den Vertrag voreilig als Verfassung bezeichnete, wird nicht zuletzt ein Grund dafür sein, dass die Situation in Frankreich und den Niederlanden derart hoch gekocht ist. Der Begriff "Verfassung" wird von der Öffentlichkeit ja ganz anders wahrgenommen. Will man sich wirklich mit 24 anderen Ländern in der gleichen Enge und Verbindlichkeit einlassen, wie in einem Nationalstaat?

derStandard.at Soll die EU trotzdem einen weiteren Anlauf in Sachen Verfassungsvertrag wagen und wenn ja, welche Änderungen müssten unbedingt vorgenommen werden?

Müller-Graff: Aus juristischer Sicht müssten überhaupt keine Änderungen vorgenommen werden. Und zwar deshalb, weil wir hier ja ein sehr wohldurchdachtes Gefüge von Normen haben.

Natürlich gibt es alle möglichen Vorschläge. Zum Beispiel, dass man nur die profilbildenden Elemente und die Grundrechtscharta nehmen soll, also die ersten beide Teile. Aber Teil 1 ist für sich allein ja gar nicht operationabel. Hier steht zwar etwas allgemein beispielsweise von Kompetenzen, die Feinabstimmung findet sich aber erst im dritten Teil. Wenn, dann alles annehmen. Und außerdem erklären, dass der größte Teil auch bisher schon geltendes Recht ist.

derStandard.at: Und wenn man das große Flagschiff nicht segeln lassen will?

Müller-Graff: Dann kann man natürlich einen Vertrag über die Funktionsfähigkeit der Organe verabschieden. Eine Art "Reformvertrag" in der Nachfolge von Amsterdam und Nizza. Das wäre dann wohl der Vertrag von "Brüssel". In der Frage der Einführung eines europäischen Außenministers oder eines Präsidenten des Europäischen Rates wird wohl kein Referendum benötigt.

Und wenn doch wird dies wohl die Volksseele nicht allzu sehr bewegen. Wenn man natürlich gleichzeitig eine Abrechnung mit der eigenen Regierung macht, dann mag selbst ein solcher zahmer technischer Schritt auf Widerstände stoßen. Hier wird das Terrain sehr genau zu beobachten sein. Ich glaube nicht, dass es vor 2007 erste Schritte geben wird. Was vor allem daran liegt, dass Frankreich sich jetzt erstmal finden muss. Das wird vor der nächsten Präsidentschaftswahl wohl nicht mehr der Fall sein.

derStandard.at: Oder das Projekt einfach ad acta legen und keine Vertragsänderung vornehmen?

Müller-Graff: Man könnte jetzt den Vertrag einfach auf sich beruhen lassen und ihn vielleicht als Leittext verwenden. Und feierlich eine Verfassungscharta verkünden, die rechtlich genauso unverbindlich ist wie die Grundrechtecharta.

Es wird auch die Möglichkeit diskutiert, Teile dessen, was der Vertrag vorsieht, ohne eine Vertragsänderung zu verwirklichen. Das scheitert in den harten Kernfragen: zum Beispiel das Verhältnis der Stimmengewichtung zwischen den Mitgliedsstaaten. Das geht nicht ohne Vertragsänderung.

derStandard.at Halten Sie einen neuerlichen Anlauf für wahrscheinlich?

Müller-Graff: Das ist natürlich eine Frage des politischen Geschicks, und sie stellt sich meiner Meinung nach eben nicht vor Mitte des Jahres 2007. Ohne ein zusätzliches Referendum in Frankreich und den Niederlanden geht es nicht. Und es wäre vollkommen unsinnig, wenn diese Regierung in Frankreich diesen Vertrag noch mal einem Referendum unterziehen würde.

derStandard.at: War die Wahl des Mittels des Referendums ein Fehler?

Müller-Graff: Ich selber habe die Referenden immer schon für eine etwas befremdliche Idee gehalten. Zu glauben, dass man einen juristischen Text dieser Länge einem Referendum unterziehen kann, ist utopisch. Wer liest schon Allgemeine Geschäftsbedingungen, wenn er einen Vertrag unterschreibt. Was soll die Bevölkerung verständlicherweise mit einem hunderte Seiten langen Text anfangen. Von der Sache her halte ich ein Vertragswerk, das die Souveränitäten von 25 Staaten abgrenzt, für per se nicht referendumsfähig.

Die Gefahr ist zu groß, dass sich bei einem Referendum um internationale Sachverhalte die Diskussion auf einen Einzelaspekt erstreckt, oder überhaupt nichts mit der Sache zu tun hat.

derStandard.at: Was passiert ohne den Verfassungsvertrag?

Müller-Graff: Wir müssen ja auch jetzt schon mit dem Primärrecht auskommen, das wir bisher haben: mit dem EG-Recht auf der Basis von Nizza und dem EU-Recht. Ohne den Vetrag wird der Binnenmarkt sicher keinen Schaden nehmen. Ich glaube auch nicht, dass die Währungsunion einen Schaden nimmt. Das sind ja die beiden supranationalen Kontinuitätsanker.

Allerdings wird man möglicherweise Probleme haben, was die Handlungsfähigkeit betrifft. Derzeit sind es ja 25 Mitgliedsstaaten: Und die Frage ist, ob man mit den aktuellen Stimmregeln auskommt, oder ob man in bestimmten Bereichen qualifizierte Mehrheitsentscheidungsmöglichkeiten braucht. Diesen Fragen stellte sich dieser Vertrag ja. Es wird sich erst zeigen, ob das die Handlungsfähigkeit der EU beeinträchtigt.

derStandard.at: Keine Probleme?

Müller-Graff: Ein Problem ist allerdings ungelöst: Und zwar ist das die demokratische Legitimation von Gemeinschaftsmaßnahmen, die im Rat mit qualifizierter Mehrheit erlassn werden können. Derzeit wird das so geregelt: Die großen vier Staaten haben je 29 Stimmen, der kleinste Staat hat am wenigsten Stimmen, dazwischen wird gereiht. Wenn man die Bevölkerung von Malta oder Luxemburg aber mit den großen Staaten vergleicht, dann wird man sehen, dass das in keinem sinnvollen demokratisch begründbaren Verhältnis steht.

Ein Spanier hat zum Beispiel ein beinahe doppeltes Gewicht wie ein Italiener. Man muss ja sehen, dass die EU eine Organisation ist, die immer wieder mit der Frage konfrontiert wird: darf die das überhaupt? Das ist in meinen Augen eine demokratische Achillesferse. Der europäische Gesetzgeber – und das ist der Rat und nicht allein das Parlament – ergreift schließlich Maßnahmen, die in jedem Mitgliedsstaaten gelten. Da stellt sich die Frage, ob man das aus demokratischer Sicht auf die Dauer rechtfertigen kann.

derStandard.at: Das Europäische Parlament hat bei weitem nicht das Gewicht eines nationalen Parlaments, soll aber gestärkt werden. Probt es diese neue, gestärkte Rolle nicht bereits jetzt? Zum Beispiel bei der Dienstleistungsrichtlinie, deren verschärfte Variante das Parlament zu Fall brachte.

Müller-Graff: Ganz sicher. Ein Entschluss, der im Parlament aus den beiden Referenden in den Niederlanden und Frankreich gezogen wurde, ist, dass man versucht die Sachfragen klüger auszuwählen und stärker den "Unionsbürgern" nahe zu bringen. Zum Beispiel die Hafen-Richtlinie, die vorsehen wollte, dass die Ladung der Schiffe nicht mehr nur von den lokalen Hafenarbeitern, sondern auch von der Besatzung der Schiffe gelöscht werden kann. Das hat zu einem Aufschrei der Gewerkschaften quer durch Europa geführt und letztendlich dazu, dass das Europäische Parlament die Richtlinie kippte. Ein anderes Beispiel ist sicher die Dienstleistungsrichtlinie.

derStandard.at: Apropos Grundrechtecharta. Wird mit der Grundrechtscharta nicht eine Zweiklassengesellschaft in den Menschenrechten geschaffen? Unionsbürger versus Nicht-EU-Bürger?

Müller-Graff: Man muss sich die Formulierung der Grundrechtecharta sehr genau anschauen. Von Grundrecht zu Grundrecht variiert das, wer der Träger dieser Rechte ist. Diese Charta gilt dadurch keineswegs nur für Unionsbürger. Einmal ist der Träger im Text "der Mensch", dann wieder "jeder Mensch". "Niemand darf gefoltert werden", heißt es da zum Beispiel. Der kleinere Teil bezieht sich auf Unionsbürger.

derStandard.at: Braucht die EU unbedingt eine Grundrechtecharta?

Müller-Graff: Der Europäische Gerichtshof hat, ohne das es im EG-Vertrag vorgesehen ist, eine mittlerweile veritable Grundrechtssprechung entwickelt. Der braucht im Grunde genommen die Charta nicht. Für die Gerichtswirklichkeit ist der Grundrechtekatalog nicht so wichtig, weil es der Gerichtshof sowieso macht.

Peter-Christian Müller-Graff bekleidet den Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Handels-, Gesellschafts- und Wirtschaftsrecht, Europarecht und Rechtsvergleichung an der Universität Heidelberg.

Er ist seit 2002 externer Experte des Europäischen Verfassungskonvents. 2003-2004 war er Mitglied des Beraterkreises des Bundesratmitglieds des Europäischen Verfassungskonvents.

Das Interview führte Manuela Honsig-Erlenburg

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    foto: privat
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