Kann die EU Österreichs Uni-Problem lösen?

29. Oktober 2007, 14:30
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Es antwortet: Margit Karollus, Professorin für Europa- und Völkerrecht an der Johannes Kepler Universität Linz

Fast zwei Monate nach dem EuGH-Urteil, das Österreich zur Aufhebung seiner diskriminierenden Regelung des Unizuganges verpflichtete, erwägt Bildungsministerin Elisabeth Gehrer jetzt ein Vorgehen gegen das Urteil. Am Freitag empfängt sie EU-Bildungskommissar Jan Figel in Wien und will ihm drei Vorschläge unterbreiten, wie der Ansturm deutscher Studierender begrenzt werden soll: Eine Rückkehr zum bisherigen System, die Einführung einer "Ausländerquote" oder eine wechselseitige Kostenabgeltung zwischen Herkunftsland und Studienland schweben Gehrer vor.

ExpertInnen bezweifeln, dass dieses Vorgehen rechtlich möglich wäre. derStandard.at/Uni wollte von der Juristin Margit Karollus wissen, wie sie die Vorschläge der Bildungsministerin beurteilt.

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derStandard.at: Inwieweit kann sich die EU in staatliche Bildungspolitik "einmischen"? Was sind die Rechtsgrundlagen dafür? Ist das österreichische Universitäts-Problem überhaupt auf europäischer Ebene lösbar?

Karollus: Die EU hat im Bereich der Bildungspolitik nur beschränkte Kompetenzen. Da sie aber über Teilkompetenzen im Bildungsbereich verfügt, der EG-Vertrag also auch diese Bereiche in Ansätzen regelt, gilt das allgemeine Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit, der Eckpfeiler des EG-Rechts schlechthin, auch für den Bereich der Bildung sowie des Zugangs zu Bildungseinrichtungen. Das hat der EuGH im Übrigen nicht erst im Verfahren gegen Österreich festgestellt, sondern es wurde bereits in seinem berühmten Gravier-Urteil aus dem Jahr 1985 eindeutig klar gemacht.

derStandard.at: Einer von Gehrers Vorschlägen/Wünschen an die EU: Eine "Ausländerquote" für Studierende – was ist davon europarechtlich zu halten? Liegt damit wieder eine Diskriminierung vor?

Karollus: Eine Quotenregelung für Studierende aus dem EU-Ausland stellt meines Erachtens wiederum eine Diskriminierung von Ausländern und damit keine EU-rechtskonforme Lösung dar. Gegen Österreich könnte damit erneut der Vorwurf der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit erhoben werden. Es sollten daher andere Lösungsmöglichkeiten angedacht werden.

derStandard.at: Wäre eine gegenseitige Kostenabgeltung der Studien- und Herkunftsländer eine Lösung?

Karollus: Ein wechselseitiger Finanzlastenausgleich zwischen Österreich und Deutschland im Studierendenbereich wäre rechtlich wohl möglich, würde aber einen sehr hohen bürokratischen Aufwand bedeuten. Zudem können damit die technischen, räumlichen und personellen Kapazitätsengpässe an den österreichischen Universitäten aufgrund des Zulaufs ausländischer Studierender nicht unmittelbar in den Griff bekommen werden.

derStandard.at: Die dritte angedachte Variante: Die Rückkehr zur alten Regelung - Wer einen Studienplatz in Österreich will, muss auch einen im Heimatland nachweisen. Ist die Rückkehr zur alten Regelung rechtlich überhaupt möglich?

Karollus: Eine Rückkehr Österreichs zur Zugangsregelung, die vom EuGH als gemeinschaftsrechtswidrig qualifiziert wurde, ist definitiv nicht möglich: Gemäß Art 228 EG-Vertrag ist ein in einem Vertragsverletzungsverfahren verurteilter Mitgliedstaat verpflichtet, "die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben". Dazu gehört es, eine als gemeinschaftsrechtswidrig qualifizierte Regelung nicht mehr anzuwenden und aus dem nationalen Rechtsbestand zu eliminieren.

Verstößt der verurteilte Mitgliedstaat gegen diese Verpflichtung, so kann gegen ihn – nach Durchführung eines nochmaligen Verfahrens vor dem EuGH – auch eine Geldbuße verhängt werden. Außerdem könnten Einzelne, die durch das gemeinschaftsrechtswidrige Verhalten eines Mitgliedstaats einen Schaden erleiden, Schadenersatz aus dem Titel der "gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftung" verlangen.

derStandard.at: Bildungsministerin Elisabeth Gehrer fordert von der EU zur Entlastung Österreichs die Erlassung einer entsprechenden Richtlinie – macht das Sinn? Kann Österreich bei der EU eine Richtlinie "einfordern"?

Karollus: Sekundärrechtliche Regelungen, zB. Richtlinien, auf Ebene der EU sind nur dort möglich, wo der EU/EG von den Mitgliedstaaten in den Verträgen entsprechende Rechtssetzungskompetenzen zugewiesen sind. Im Bildungsbereich sind diese Kompetenzen äußerst limitiert; insbesondere ist eine Rechtsharmonisierung ausgeschlossen (Art 150 Abs 4 EG-Vertrag). Nachdem der diskriminierungsfreie Hochschulzugang aber vom EuGH zum "Kernbereich des vom EG-Vertrag garantierten Grundsatzes der Freizügigkeit der Studenten" gezählt wird, kann wohl aus der Binnenmarkt-Harmonisierungskompetenz der EG sowie dem Konzept der Unionsbürgerschaft auch eine entsprechende Rechtssetzungskompetenz der EG abgeleitet werden. Allerdings nur, sofern dadurch das Harmonisierungsverbot im Bildungsbereich nicht umgangen wird.

Zu einer solchen Richtlinie durch den europäischen Gesetzgeber, nämlich Rat und Europäisches Parlament, kann es aber nur kommen, wenn die Kommission entsprechend tätig wird, also einen Richtlinienvorschlag vorlegt. Ein "Recht auf eine Richtlinie", die das Problem des österreichischen Hochschulzugangs löst, hat Österreich nicht.

derStandard.at: Die EU fordert "nicht-diskriminierende" Lösungsvorschläge von Österreich. Was könnte das beispielsweise sein?

Karollus: Der EuGH hat in seinem Urteil bereits zwei mögliche Arten von Maßnahmen zur Regelung des Hochschulzugangs in Bezug auf "überlaufene" Studienfächer genannt, mit denen den Erfordernissen des Diskriminierungsverbotes des Art 12 EG Rechnung getragen wird, nämlich die "Einführung einer Aufnahmeprüfung" oder das "Erfordernis einer Mindestnote". Damit wäre aber der "freie Hochschulzugang" in Österreich beseitigt.

derStandard.at: Österreichs Universitätssystem wird durch den Ansturm deutscher Studierender tatsächlich stark belastet, in manchen Fächern (Medizin) ist ein geordnteter Uni-Betrieb praktisch nicht mehr möglich. Sollte in diesem Fall nicht "Rücksicht" von Seiten der EU erwartet werden können?

Karollus: Die Mitgliedstaaten sind nach den EU-Verträgen zur gegenseitigen Loyalität und Solidarität verpflichtet. Diese geht aber nicht so weit, den eigenen Staatsangehörigen die Inanspruchnahme von Rechten zu verbieten, die die Verträge dem Einzelnen gewähren. Die Solidarität könnte sich aber im Bemühen um eine den spezifischen österreichischen Verhältnissen Rechnung tragende Regelung auf EU-Ebene äußern.

derStandard.at: Wäre eine Anfechtung der jetzigen Regelung vor dem EuGH aussichtsreich? Könnte Österreich damit Erfolg haben?

Karollus: Österreich kann das Urteil des EuGH, welches die österreichische Rechtslage als Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot qualifiziert, nicht anfechten. Der EuGH ist letzte Instanz in der Auslegung des EU/EG-Rechts. Seine Urteile sind bindend. Möglich ist lediglich, dass die Mitgliedstaaten – als "Herren der Verträge" – im Primärrecht, also in den Gründungsverträgen, eine Regelung treffen, mit der sie die Judikatur des EuGH "korrigieren". Der Praxis entspricht dies aber nicht. Vielmehr fand in der Vergangenheit bereits des Öfteren die Rechtsprechung des EuGH auch Eingang in das Primärrecht, wurde also auf höchster Ebene schriftlich fixiert.

Margit Karollus ist stellvertretende Leiterin des Instituts für Europarecht der Rechts­wissenschaftlichen Fakultät der Johannes Kepler Universität Linz und Professorin am Institut für Völkerrecht und Internationale Beziehungen.

Die Fragen stellte Anita Zielina

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