Abgestufte EU: Wichtige Idee, große Risiken

    Kommentar der anderen10. März 2017, 14:57
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    In die Rats-Erklärung anlässlich des 60. Jahrestages der Römischen Verträge soll nach dem Willen Berlins aufgenommen werden, dass es "verschiedene Geschwindigkeiten" der EU-Integration geben soll

    In Zeiten, in denen die Europäische Integration nicht vorankommt oder gar gefährdet scheint, kommt regelmäßig das Thema "abgestufte Integration" auf die Tagesordnung. Mal ist von einem "Europa à la carte", mal von "Europa der zwei Geschwindigkeiten" oder von "flexibler Integration" die Rede. All das sind Varianten einer Grundidee: Es geht darum, dass nicht alle EU-Mitglieder alle Integrationsschritte gemeinsam unternehmen. Vielmehr sollen jene, die dies wollen, sich in einzelnen Politikbereichen weiter integrieren, sodass das Muster einer abgestuften Integration der gesamten EU entsteht. An der Frage, wie es dann weitergeht, scheiden sich die Geister. Die einen meinen, dass alle Mitglieder mit der Zeit nachziehen. Die anderen stellen sich eine dauerhaft abgestuft integrierte EU vor.

    Die Idee begleitet die Europäische Integration seit ihren Anfängen. "Those who will and who can", sollten mit der Integration Europas beginnen, schlug Winston Churchill im Jahr 1946 vor. Und tatsächlich: Gemessen am Ideal einer friedlichen Vereinigung von Gesamteuropa nach jahrhundertealten kriegerischen Traditionen und zwei Weltkriegen bedeutete ja schon der Integrationsprozess von nur sechs Gründungsmitgliedern eine starke Differenzierung. Nach dem Ölpreisschock 1973 meinte Willy Brandt, dass die wirtschaftlich stärksten Länder die Integration voranbringen sollten, "während andere aufgrund ihrer objektiv abweichenden Lage hieran zunächst in Abstufung teilnehmen".

    Als sich nach dem Fall des Eisernen Vorhangs die große Osterweiterung abzuzeichnen begann, verfassten die beiden damaligen Bundestagsabgeordneten Wolfgang Schäuble und Karl Lamers ein einflussreiches Papier, in dem sie die Bildung eines Kerneuropa vorschlugen. Der französische Präsident Jacques Chirac schlug in seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag im Jahr 2000 zwecks Entschärfung des Widerspruchs zwischen Erweiterung und Vertiefung der EU-Integration eine "Avantgardegruppe" rund um Frankreich und Deutschland vor. "Diese Gruppe würde die Rolle eines Wegbereiters spielen."

    Jürgen Habermas und Günter Verheugen haben vor ein paar Jahren über abgestufte versus einheitliche Integration in der Süddeutschen diskutiert. Es war ein Streit um des Kaisers Bart: Tatsächlich waren nie alle EU-Mitgliedsländer auf ein und demselben Integrationsniveau. Der Vertrag über die EU sieht die Möglichkeit sowohl temporärer als auch dauerhafter Integrationsvorstöße von Mitgliedergruppen innerhalb der EU vor. Und auch in der Praxis gibt es Abstufungen. Beispiele: Das EU-Sozialprotokoll (1992) wurde von Großbritannien und Nordirland nicht unterschrieben. Sowohl der Euroraum als auch der Schengenraum sind das Ergebnis von Integrationsschritten, an denen nicht alle EU-Mitglieder teilgenommen haben und an denen manche vielleicht nie teilnehmen werden.

    Aber dieses Mal könnte einiges anders sein. Euro- und Schengenraum sind nicht nur die beiden gegenwärtig augenfälligsten praktischen Beispiele abgestufter Integration, sie sind auch die beiden prominentesten Krisenfelder der EU. Daraus kann man einen einfachen Schluss ziehen. Wenn Euro- und Schengenraum bereits Ergebnis abgestufter Integration sind und wenn sie zugleich in Krisen stecken, dann kann jedes denkbare Projekt weiter abgestufter Integration, das auf diese Krisen reagiert, nur eines bedeuten: Es geht in erster Linie um abgestufte Integration innerhalb des Euro- oder des Schengenraumes.

    Eurokrise und Schengenkrise bergen für die Integration immense Probleme, haben aber die Tendenz, einander wechselseitig zu entschärfen. Die Eurokrise hat die südliche Peripherie in starke Abhängigkeit vom Zentrum der EU gebracht. Die Schengenkrise dagegen schwächt diesen Effekt etwas ab, da die Mitgliedsländer im Zentrum in der Flüchtlingsfrage auf die Kooperation der Peripherie angewiesen sind.

    Nationalstaatliche Grenzschließungen im Alleingang ändern daran längerfristig nicht viel, bringen aber erhebliche Kosten. Sie sind sichtbarster Ausdruck des politischen Willens, andere Länder aus dem Zentrum der EU abzudrängen und selbst Aufgaben eines Peripherielandes zu übernehmen. Darum sind wiedererrichtete Grenzhindernisse für die Freizügigkeit innerhalb des (bisherigen) Raumes freier Personenmobilität Markierungen für neue und näher am Zentrum gezogene Abstufungen der Integration. Dies zählt umso mehr, als Abstufungen der Integration innerhalb des Raumes der gemeinsamen Währung äußerst unwahrscheinlich sind.

    Interessenverflechtung

    Eine reduzierte Teilnahme einzelner Länder an der gemeinsamen Währung ist kaum vorstellbar, denn die wechselseitigen Interessenverflechtungen haben in der Folge der Eurokrise stark zugenommen, es gab einen starken Schub an ergänzender Institutionenbildung für den Euroraum: den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), den Europäischen Fiskalpakt, die Europäische Bankenunion. Dazu kommt eine Bereitschaft zur Umverteilung vom Zentrum zur Peripherie der EU – sie wird politisch leider unterfordert und verkümmert dadurch.

    Wenn der Raum der gemeinsamen Währung für eine interne Abstufung also kaum infrage kommt, werden Abstufungstendenzen im Schengenraum umso wichtiger. Es ist also politisch unerlässlich, Anzeichen in diese Richtung genau zu beobachten, zu analysieren, was sie längerfristig bedeuten und wie man sich zu ihnen positionieren will. Die Verknüpfung von Schengenpolitik und Europäischer Nachbarschaftspolitik gehört dazu. Die Möglichkeiten abgestufter Integration stellen jedes EU-Mitglied vor Entscheidungen. Dabei sollte mindestens zweierlei klar sein:

    · Als Folge von Ausgrenzungspolitik droht Selbstmarginalisierung. Schottet man sich ab, wird man leicht selbst zur Peripherie wider Willen. In manchen Visegrád-Staaten kann man dies als schleichenden Prozess bereits beobachten. Österreich hatte gute Gründe, nach dem Beitritt zur EU als Anwalt der Beitrittsinteressen seiner Nachbarn aufzutreten. Viel davon lässt sich in einem Satz zusammenfassen: Den Status eines EU- und Schengenaußengrenzlandes möglichst rasch loswerden! Österreich hat angesichts der gegenwärtigen weltpolitischen Lage noch viel mehr gute Gründe, nicht wieder in die Situation eines EU-Außengrenzlandes zu geraten.

    · Abgestufte Integration hat eine Tendenz zur Selbstverstärkung. Kleine institutionelle Unterschiede tendieren zur Vergrößerung. Warum? Ein Argument gegen die Idee abgestufter Integration lautet, dass sie von ihren Verfechtern nur ins Spiel gebracht wird, um zögerliche oder auch störrische EU-Mitglieder zu weiteren Integrationsschritten zu nötigen. Dieses Argument ist überzogen, hat aber einen wahren Kern. Die Kosten, einen Integrationsschritt nicht mitzumachen, mögen überschaubar sein. Kaum überschaubar dagegen ist die Dynamik, die daran anschließen kann. Gibt es erst einmal eine Kerngruppe von EU-Mitgliedern und reagiert sie auf neu auftretende Integrationsprobleme mit weiteren Integrationsschritten, kann sich der Abstand zum abgestuften Rest der EU rasch vergrößern – und aus gewollter Integrationszurückhaltung wird ungewolltes Zurückbleiben.

    Das ist keine Drohung, sondern Realismus. Dass es zu nichts Gutem führt, an der Integration teilzunehmen, sich aber permanent am Rande zu halten, zeigt der Fall Großbritannien. Die zum politischen Prinzip gewordene Zögerlichkeit erzeugte eine starke Integrationsskepsis, die schließlich aus dem Ruder gelaufen ist. Das Ergebnis ist der Brexit: größtmögliche Abstufung, großes Risiko. (Georg Vobruba, 10.3.2017)

    Georg Vobruba ist emeritierter Professor für Soziologie an der Universität Leipzig.

    • Herr Habermas hat einen Koffer, andere haben Einfälle. Automatisch geschieht Integration aber nicht.
      foto: felix willi grütsch

      Herr Habermas hat einen Koffer, andere haben Einfälle. Automatisch geschieht Integration aber nicht.

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