Die Krise Polens ist die Krise der EU

Kommentar der anderen11. Jänner 2016, 17:16
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Nach Ungarn ist nun auch in Polen die Rechtsstaatlichkeit eines Mitgliedsstaats der EU bedroht. Die Union muss reagieren, wenn ihre Mitgliedsstaaten massiv Werte wie Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Menschenrechte verletzen

Gemäß Artikel 2 EU-Vertrag (EUV) gründet sich die Europäische Union auf Werte, zu denen die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschen- und Minderheitenrechte gehören. Deshalb setzt eine Mitgliedschaft in der Union voraus, dass die Mitgliedsstaaten diese Werte achten und sie fördern. Allerdings hat sich gezeigt, dass diese Werte in einigen Mitgliedsstaaten gefährdet sind.

Das bekannteste Beispiel ist Ungarn, wo seit 2010 die Regierung unter Viktor Orbán ihre verfassungsändernde Mehrheit missbraucht, um Formen einer außerparlamentarischen Kontrolle durch die Justiz und die Medien auszuschalten. Ähnliche Tendenzen zeigen sich seit dem Wahlsieg der PiS unter Jaroslaw Kaczynski im Herbst 2015 auch in Polen. Das dortige Parlament hat kürzlich ein Gesetz beschlossen, welches der Regierung erlaubt, das Leitungspersonal in den öffentlichen Rundfunksendern auszutauschen. Einem weiteren Gesetz zufolge soll für alle Entscheidungen des Verfassungsgerichts künftig eine Zweidrittelmehrheit notwendig sein statt wie bisher eine einfache Mehrheit. Zudem müssen künftig mindestens 13 der 15 Verfassungsrichter anwesend sein, um ein Urteil fällen zu können. Das Gericht wird dadurch praktisch lahmgelegt und als Kontrollinstanz ausgeschaltet. Zuvor hatte die Regierung bereits versucht, sich das Verfassungsgericht durch sogenanntes "court packing", das heißt den Austausch von Richtern, gefügig zu machen.

Polen orientiert sich dabei offen an dem ungarischen Model einer illiberalen Demokratie, die den Rechtsstaat demontiert und sich dabei auf den Volkswillen beruft. Die Umsetzung der gefährlichen Vorstellung, ein Wahlsieg verleihe der Regierung, die sich auf eine Parlamentsmehrheit stützt, umfassende Vollmacht, den Staat nach ihren Vorstellungen umzuformen, wird mittlerweile als "Orbanisierung" bezeichnet. Sie kollidiert indes mit dem Rechtsstaatsprinzip, das als gemeinsamer Grundsatz der EU-Mitgliedsstaaten durch Institute wie Gewaltenteilung, Unabhängigkeit der Gerichte, Bindung der Gesetzgebung an die Verfassung und die Grundrechte die Mehrheitsherrschaft im Staat bändigt und zugleich die Freiheit der Individuen gewährleistet.

Die Beispiele Ungarns und Polens offenbaren ein gravierendes Defizit in der Architektur des Unionssystems: Staaten werden zwar vor ihrem Beitritt zur EU intensiv auf ihre Fähigkeit und Bereitschaft zur Einhaltung der Werte der Union überprüft, kommt es dann, nachdem der Staat Mitglied geworden ist, zu einer Erosion der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte, steht die Union aber vor einem Dilemma, denn sie verfügt nur über begrenzte juristische Instrumente, dem entgegenzuwirken. Das erklärt auch ihr zögerliches Agieren gegenüber den Entwicklungen in Ungarn seit 2010.

Glaubwürdigkeit passé

Allerdings sollte jedem klar sein, dass die beschriebenen Gefährdungen der Rechtsstaatlichkeit die Fundamente Europas mindestens so stark bedrohen wie die Euro- oder Flüchtlingskrise: Die Union bezieht einen großen Teil ihrer Legitimation daraus, dass ihre Organe und ihre Mitgliedstaaten das Recht, die Demokratie und die Menschenrechte respektieren. Setzt die Union diese Werte nicht gegenüber eigenen Mitgliedern durch, verliert sie jede Glaubwürdigkeit darin, diese Werte nach außen offensiv zu vertreten. Das betrifft ihr Verhältnis gegenüber Drittstaaten wie China oder Saudi-Arabien ebenso wie gegenüber den Beitrittskandidaten Serbien, Montenegro und Türkei.

Noch wichtiger ist aber, dass die Rechtsstaatlichkeit der Mitgliedstaaten das Unionssystem im Inneren zusammenhält. Sie bildet die Grundlage für die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen der Mitgliedstaaten. Auf diesem Prinzip basiert nicht nur der Binnenmarkt, zum Beispiel wenn es um die Anerkennung von Produktzulassungen geht. Aber auch der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der die europäische Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung sowie die Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen umfasst, ist auf dem gegenseitigen Vertrauen in die Rechtsstaatlichkeit der Mitgliedsstaaten aufgebaut. Es ist für einen Rechtsstaat wie Österreich undenkbar, ein Zivilurteil oder einen Haftbefehl auf Ersuchen eines anderen Mitgliedsstaats zu vollstrecken, der rechtsstaatliche Mindeststandards massiv verletzt. Das würde im Übrigen der Europäischen Grundrechtecharta widersprechen.

Rechtsstaatliche Defizite in den Mitgliedstaaten sind daher für die gesamte Union systemrelevant. Deshalb muss die Union einer Ausbreitung der "Orbanisierung" Europas Einhalt gebieten. Es besteht insoweit Einigkeit darüber, dass angesichts des gebotenen Respekts vor den unterschiedlichen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten nicht jede nationale Einschränkung des Rechtsstaatsprinzips zu einer Bedrohung der europäischen Integration hochstilisiert wird. Fehlen einem Mitgliedsstaat jedoch generell der Wille oder die Fähigkeiten, die Werte der Union einzuhalten, muss diese tätig werden.

Was aber kann und soll die Union im Falle Polens tun? Mit dem klassischen Instrument der Unionsaufsicht, dem Vertragsverletzungsverfahren, welches die Kommission gegen den Mitgliedsstaat beim EuGH einleiten kann, kann nicht angemessen auf systemische Verletzungen der Werte der Union durch einen Mitgliedsstaat reagiert werden. Dieses Verfahren ist einzelfallsbezogen. Es kann rechtlich nicht Situationen verarbeiten, in der ein Staat aufgrund einer Vielzahl von Maßnahmen planmäßig die Demontage des Rechtsstaats betreibt.

In einer solchen Situation richten sich die Blicke auf das Sanktionsverfahren nach Artikel 7 EUV. Nach dieser Vorschrift kann der Rat im Fall der "eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung" der Werte der Union durch einen Mitgliedsstaat ein Verfahren einleiten. Die Hürden für ein solches Verfahren sind allerdings sehr hoch. Sanktionen in Form einer Aberkennung des Stimmrechts des Mitgliedsstaats können nur einstimmig vom Europäischen Rat beschlossen werden. Es ist daher wenig wahrscheinlich, dass überhaupt ein Sanktionsverfahren gegen Polen eingeleitet wird. Dieses wird übrigens im Brüsseler Jargon als "nuclear option" bezeichnet – was bereits deutlich macht, dass es primär der Abschreckung dient, aber nicht angewendet werden soll.

Es bedarf folglich anderer unionsrechtlicher Instrumente, um frühzeitig und effektiv reagieren zu können, wenn die Werte der Union in den Mitgliedsstaaten missachtet werden. Die Kommission hat deshalb im März 2014 einen "neuen EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips" initiiert. Dieser Mechanismus basiert auf einem dreistufigen Prozess. Ein Dialog zwischen der Kommission und dem Mitgliedsstaat führt zunächst zu einer Bewertung der Situation durch die Kommission. Stellt diese eine systemische Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in dem Mitgliedsstaat fest, wird sie eine Empfehlung abgeben, wie dieser die beanstandeten Probleme innerhalb einer gesetzten Frist beheben kann. Im Rahmen eines Follow-up wird die Kommission schließlich die von dem Mitgliedstaat ergriffenen Schritte überwachen oder gegebenenfalls das Sanktionsverfahren nach Artikel 7 EUV einleiten.

Die Kommission wird auf ihrer Sitzung am Mittwoch erörtern, ob dieser Rechtsstaatsmechanismus zum ersten Mal gegenüber Polen aktiviert werden soll. Dieses Verfahren ist das beste Instrument, das der Union im Augenblick zur Verfügung steht, um gegen Gefährdungen der Rechtsstaatlichkeit durch Mitgliedsstaaten vorzugehen. Es basiert auf einem kooperativen Dialog und nimmt dadurch dem Vorwurf, die Union betreibe gegenüber einigen Mitgliedsstaaten einen rechtsstaatlichen Paternalismus, den Wind aus den Segeln. Denjenigen, die ein solches Verfahren für zu weich und wenig effektiv halten, sei gesagt, dass auch unverbindliche Maßnahmen internationaler Einrichtungen hohe Autorität besitzen und die Einhaltung von Recht durch Staaten positiv beeinflussen können.(Werner Schröder, 11.1.2016)

Werner Schröder (Jg. 1962) leitet das Institut für Europarecht und Völkerrecht an der Universität Innsbruck.

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