Reparaturen für alte Ziele

9. Mai 2005, 14:26
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Ausblick auf eine EU-Wirtschaftspolitik nach dem Frühjahrsgipfel: Zwischen Koordinations-Verbesserungen und administrativem Overkill - Kommentar der anderen von Fritz Breuss

Der Frühjahrsgipfel des Europäischen Rates 2005 ist zu Ende. Er war sicherlich nicht der wichtigste, aber auch nicht so substanzlos und zynisch, wie ihn etwa die Neue Zürcher Zeitung abqualifizierte. Die Erwartungen waren groß, stand doch nichts Geringeres als die Lösung eines der derzeit drückendsten Probleme in Europa, die hohe Arbeitslosigkeit, auf der Tagesordnung. Die Ergebnisse des Gipfels beschränkten sich dann aber im Wesentlichen auf ein "Fortschreiben des europäischen Weges der Politikgestaltung", also Reformen bestehender Regeln (Stabilitäts- und Wachstumspakt), Bekräftigung langfristiger Zielsetzungen (Lissabon-Strategie) und eine weiteren Verkomplizierung der Prozesse und Abläufe der Politikgestaltung.

Schwierige Fragen

Angesichts der Vergleiche der wirtschaftlichen Erfolge der USA mit Europa muss man sich mehrere Fragen stellen: Warum ist in Europa das Wirtschaftswachstum so niedrig und die Arbeitslosigkeit so hoch? Ist der erhoffte Wachstumsbonus durch die Schaffung des Binnenmarktes und Einführung des Euro nicht eingetreten? Sind die Integrationseffekte der ständigen EU-Erweiterung verpufft oder (noch) nicht eingetreten? Oder hat schlicht die europäische Wirtschaftspolitik versagt?

Hätte man auf alle diese Fragen eine plausible Antwort, könnte man sich sicherlich gleich den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften abholen. Ein ehemaliger österreichischer Bundeskanzler pflegte - nicht zu Unrecht - zu sagen, "alles ist sehr kompliziert!". Dies gilt im Besonderen für die Gestaltung der Wirtschaftspolitik in der Europäischen Union. Wenn den Europäern immer wieder die wirtschaftlichen Erfolge der Vereinigten Staaten vorgehalten werden, muss man eben auch die unterschiedlichen institutionellen und politischen Gegebenheiten und die unterschiedlichen Präferenzen (Stichwort Europäisches Sozialmodell) berücksichtigen.

Im Gegensatz zu den USA, die bereits wirtschaftlich und politisch voll integriert sind (Vereinigte Staaten von Amerika), ist die Europäische Union erst auf dem Weg dorthin: Nach Zollunion (in den Sechzigerjahren) und Binnenmarkt (in den Neunzigerjahren) ist der Prozess mit der höchsten Stufe der wirtschaftlichen Integration, die Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion mit einer Einheitswährung (Euro) ins Stocken geraten. Zum einen weist der EU-Binnenmarkt noch längst nicht die Qualität des US-Pendants auf.

Es fehlt unter anderem noch ein funktionierender Dienstleistungsbinnenmarkt. Dass die geplante Dienstleistungsrichtlinie nun von (einigen) Staats- und Regierungschefs wieder an die Kommission zur Reparatur zurück verwiesen wurde, um sicherzustellen, dass das "Europäische Sozialmodell" nicht zur Disposition gestellt wird, hat natürlich damit zu tun, dass sich die EU durch die jüngste Erweiterung einen nichthomogenen Binnenmarkt eingehandelt hat. Alle 25 Mitgliedstaaten gehören zwar formal ein und demselben Binnenmarkt mit den vier Freiheiten an, tatsächlich wurde aber mit der jüngsten EU-Erweiterung eine Region "reicher" Länder (die Alten) mit einer Region "armer" Länder (die Neuen) zusammengespannt.

Zudem haben wir eine Union mit 25 Mitgliedstaaten, von denen die Mehrheit (13) nicht der Eurozone angehören. Diese ungleiche Integrationstiefe - ein weiteres Beispiel für eine "flexible Integration" - macht den Binnenmarkt natürlich auch nicht gerade funktionsfähiger.

Politisch asymmetrisch

Auf politischer Ebene werden wir uns in Europa noch lange nicht (oder vielleicht niemals) mit den USA vergleichen können. Die EU beabsichtigt nicht - auch nicht im Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) - die Schaffung der Vereinigten Staaten von Europa. Die Union ist ein Staatenverbund mit Kompetenzen auf Unions- und auf Mitgliedstaatenebene mit der Verpflichtung zur Zusammenarbeit (Koordinierung). Daraus folgt auch die Komplexität der Gestaltung der Wirtschaftspolitik.

Während in den USA die beiden wichtigsten Makropolitiken, die Geld- und die Fiskalpolitik zentral gesteuert werden, haben wir in der Union - und im Besonderen in der Eurozone - eine asymmetrische wirtschaftspolitische Architektur. Die Geldpolitik wird zentral von der Europäischen Zentralbank für den "Durchschnitt" der Eurozone gestaltet, die Fiskal- und die sonstigen Bereiche der Wirtschaftspolitik (Beschäftigung, Soziales) liegen in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Damit die 25 nationalen Fiskalpolitiken nicht die Geldpolitik der EZB konterkarieren, ist ein Minimum an Koordination erforderlich.

Ein Instrument der Koordination ist der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP). Er musste de facto reformiert werden, weil er in der Praxis nicht einzuhalten war. Eine Reparatur war auch notwendig, weil er europarechtlich in zwei Verordnungen und einer Entschließung des Europäischen Rates verankert ist. Nun wurden sinnvolle Adaptierungen vorgenommen: Der langfristigen Schuldennachhaltigkeit wird ein größeres Gewicht beigemessen, und es werden nationale Besonderheiten und konjunkturelle Sonderfälle stärker berücksichtigt.

Folge der Erweiterung

Die Keynesianer unter den Ökonomen jubeln, die Neoklassiker und die traditionellen Notenbanker raufen sich die Haare! Die Reform des SWP ist wiederum eine Folge der jüngsten EU-Erweiterung, wodurch die bis dahin erhoffte "Europäisierung" des Konjunkturzyklus wieder in weite Ferne gerückt ist. Erstmals wurde auch dem zweiten Wort im SWP, dem "Wachstum" nun mehr Beachtung geschenkt, in dem wachstumsförderliche Staatsausgaben bei der Bewertung des Vorliegens eines übermäßigen Defizits (über drei Prozent des BIP) berücksichtigt werden.

Damit wurde eine Verknüpfung der Wachstums- und Beschäftigungsziele in der Lissabon-Strategie stärker als bisher mit dem SWP verzahnt. Die Lissabon-Strategie mit dem Ziel, bis 2010 die EU (doch noch) zum "wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt" zu machen, soll durch eine Wiederbelebung gerettet werden. Zum einen soll durch ein Appell an die Mitgliedstaaten, die Ziele tatkräftig zu unterstützen sowie durch eine Straffung der Ziele auf "Wachstum und Beschäftigung" die Wirtschaft der EU in Schwung gebracht werden. Zum anderen soll neben der Verzahnung mit dem SWP auch durch eine Verknüpfung mit der finanziellen Vorausschau des EU-Budgets 2007-2013 das Wachstumspotenzial erhöht werden.

Dies alles wurde auf dem Frühjahrsgipfel angesprochen, wenn auch, was die Budgetpläne betrifft, noch alles offen ist. Diese Aufgabe könnte Österreich unter seiner Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2006 zufallen. Neben der Asymmetrie in der wirtschaftspolitischen Architektur in der EU, dürften aber auch die Vielzahl der Koordinierungsprozesse und die jährlichen Berichtszyklen zu einem administrativen Overkill führen. Wenn dadurch die Kosten der Koordination der Wirtschaftspolitik die üblicherweise erwarteten Wohlfahrtsgewinne übersteigen, haben wir eine weitere Quelle der Wachstumsbremse in Europa lokalisiert.

Werden wir nun die Budgetsituation in den EU-Mitgliedstaaten besser als bisher in den Griff bekommen und werden wir in der zweiten Fünfjahresperiode die Lissabon-Ziele doch noch erreichen? Alle vorliegenden mittelfristigen Prognosen deuten eher darauf hin, dass Europa auch in den nächsten Jahren weiterhin wirtschaftlich hinter den USA nachhinken wird.

Schadet das dem Euro? Kaum. Die Finanzmärkte werden die Budgetsünder in der EU durch höhere Zinsen bestrafen und bewerten im Übrigen die Stabilität des Euros nicht an der Finanzpolitik eines einzelnen Mitgliedstaates, sondern, wenn überhaupt am Durchschnitt der Preis- und Budgetstabilität in der Eurozone; und diese ist - sogar im Vergleich zu den USA - derzeit gar nicht so schlecht. (DER STANDARD, Print-Ausgabe, 29.3.2005)

Zur Person

Fritz Breuss ist Jean-Monnet-Professor für wirtschaftliche Aspekte der Europäischen Integration und Vorstand des Europainstituts an der Wirtschaftsuniversität Wien.
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