Streitobjekt "Realverfassung"

21. Juli 2004, 17:59
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Haben wir eine? Oder brauchen wir eine? - Ein Kommentar der anderen von Heinz Mayer

Haben wir eine? Oder brauchen wir eine? Vor allem aber: Was ist das eigentlich? Bzw.: Ist die wirkliche gar nicht die eigentliche? Respektive umgekehrt? – Fragen über Fragen. Zeit für eine Begriffsklärung.

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Macht braucht Kontrolle!" Er werde ein "aktiver" Bundespräsident sein, versprach Thomas Klestil im Wahlkampf 1992 und errang damit einen beachtlichen Erfolg. In den rückblickenden Würdigungen seiner Amtszeit finden sich eher nüchterne Beurteilungen; Klestil wollte zwar viel, sei aber meist an der "Realverfassung" gescheitert, so die meisten Beobachter. Dabei wird stets an die Regierungsbildung 2000 erinnert; Klestil "musste" eine Regierung ernennen, die er – nach eigenem Eingeständnis – nicht wollte. Musste er wirklich? Verfassungsrechtlich betrachtet: nein. Er hätte eine von ihm gewünschte Regierung bestellen können, ohne seine Kompetenzen zu überschreiten.

Allerdings hätte er dabei bedenken müssen, dass der Nationalrat einer solchen Regierung das Misstrauen aussprechen hätte können; diesfalls hätte er die Regierung wieder entheben müssen. Um das zu vermeiden, hätte er mit der Ernennung seiner Wunschregierung den Nationalrat auflösen müssen, was Neuwahlen zur Folge gehabt hätte.

Genau gesehen hatte Klestil daher drei Optionen: schwarz- blau ernennen; eine von ihm gewünschte Regierung ernennen und ein Misstrauensvotum riskieren; oder: Wunschregierung ernennen, Nationalrat auflösen und damit Neuwahlen herbeiführen. Jede dieser Möglichkeiten war rechtlich zulässig. Wenn Klestil die erste gewählt hat, dann offenbar deshalb, weil er die realen parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse respektiert hat. Kann man das aber als "scheitern" bezeichnen? Wenn der Präsident erkennt, dass er nicht alles kann was er will und sich dem Wählerwillen fügt?

Wenn darin ein "Scheitern" gesehen wird, so wohl deshalb, weil Klestil mit dem Versprechen, ein aktiver Präsident sein zu wollen, zu hohe Erwartungen geweckt hat; misst man ihn an diesen, dann ist er tatsächlich gescheitert, weil die Verfassung der politischen Macht des Präsidenten engere Grenzen setzt, als er dies offenbar wahrhaben wollte. Dass er diese Grenzen nicht völlig ausgereizt hat (Auflösung des Nationalrats, Neuwahlen), sollte man aber doch nicht als Scheitern an der "Realverfassung" – was immer das heißen mag – bezeichnen.

Mehr Kontrollrechte . . .

Das Gespenst der "Realverfassung" taucht auch im Zusammenhang mit der Gesetzgebung auf. Gesetze werden nicht – so meinen manche Beobachter – im Parlament von den Abgeordneten gemacht sondern von Parteien und/ oder Sozialpartnern; so sei die "Realverfassung". Dies ist falsch und richtig zugleich. Ein Gesetz kann als Rechtsakt nur vom Parlament erzeugt werden; dazu ist ein genau geregeltes zum Teil öffentliches Verfahren vorgesehen. Mehrheit und Minderheit können ihren Standpunkt öffentlich darlegen und so für ihre politischen Ideen werben. Entscheiden wird die Mehrheit, die dafür auch die politische Verantwortung zu tragen hat.

So gesehen ist der Vorwurf falsch, dass Gesetze "außerhalb" des Parlaments entstehen. Ohne Parlament kein Gesetz. Richtig ist allerdings, dass die politische Willensbildung – die freilich rechtlich noch "nichts" ist – in der Regel schon vor dem Verfahren im Parlament erfolgt. Aber ist das etwas Besonderes? Vor allem: Ist das anders überhaupt denkbar?

Da mit einer repräsentativen Demokratie zwangsläufig verbunden ist, dass Abgeordnete in politischen Organisationen eingebunden sind, ist die notwendige Folge, dass bereits dort politische Vorarbeit geleistet wird. Die Verfassung regelt erst die Endphase der politischen Willensbildung, sie verleiht dem politischen Willen Form und ermöglicht so den Rechtsstaat.

Wenn man die politische Willensbildung im Vorfeld des parlamentarischen Verfahrens als "Realverfassung" bezeichnen will, so muss man sehen, dass diese keine "Verfassung" sondern ein ungenaues Synonym für "politische Wirklichkeit" ist.

Einen festen Platz hat der Begriff der "Realverfassung" auch dort, wo über die parlamentarische Kontrolle geredet wird. Diese laufe leer, weil die Mehrheit des Parlaments von denselben politischen Kräften getragen wird wie die Regierung und niemand sich selbst kontrollieren kann. Richtig. Die bestehenden parlamentarischen Kontrollrechte (zum Beispiel) Untersuchungsausschüsse) liegen vielfach in der Hand der Mehrheit und sind daher wenig effektiv. Die Verfassung geht von einem Antagonismus aus, der als solcher im republikanischen System im Regelfall nicht besteht.

In der Demokratie der Gegenwart besteht der politische Gegensatz nicht, wie in der Monarchie des 19. Jahrhunderts zwischen Regierung und Parlament sondern zwischen Parlamentsmehrheit und Regierung einerseits und parlamentarischer Minderheit andererseits.

Auch dabei handelt es sich um keine "Verfassung" sondern um eine politische Realität. Diese wird von der normativen Verfassung verfehlt, es sollte daher eine Anpassung erfolgen: vor allem was das Recht betrifft, parlamentarische Untersuchungsausschüsse einzusetzen.

. . . für Minderheiten

Alle politischen Parteien haben bereits irgendwann einmal gefordert, dass dieses Recht auch einer parlamentarischen Minderheit zustehen sollte – freilich nur in Zeiten, in denen sie nicht in der Regierung waren. Mit Regierungseintritt geriet diese Forderung stets in Vergessenheit. Es ist daher auch nicht überraschend, dass der zuständige Ausschuss des Österreich- Konvents diesbezüglich keinen Konsens erzielte – und sich auch in anderen Fragen (Ministeranklage, Einschaltung des Rechnungshofes . . .), nicht als besonders minderheitsfreundlich erwies. Schade; denn die Qualität einer Demokratie zeigt sich auch in deren Umgang mit Kontrolle. (DER STANDARD, Printausgabe, 22.7.2004)

Der Autor ist Professor am Wiener Universitätsinstitut für Staats- und Verwaltungsrecht.
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