Gaddafis Vision und ihr Problem mit der Realität

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  • "Die internationale Anerkennung der AU ist sehr gering": Afrika-Experte Ulrich Golaszinski.
    foto: parlamentsdirektion/hbf/reich

    "Die internationale Anerkennung der AU ist sehr gering": Afrika-Experte Ulrich Golaszinski.

Afrika-Experte Golaszinski über die panafrikanische Idee und die bisher misslungene Umsetzung mit der Afrikanischen Union

Afrika zu einen, das war der Lebenstraum des Muammar al-Gaddafi. Deshalb investierte der mittlerweile verstorbene Machthaber Libyens auch Unsummen, um im Sommer 2002 die Afrikanische Union (AU) zu gründen. Nun, zehn Jahre später, fällt das Fazit ernüchternd aus, von einer panafrikanischen Union ist man noch weit entfernt. Im Interview mit derStandard.at erklärt Afrika-Experte Ulrich Golaszinski, warum sich auf dem Kontinent trotzdem einiges gebessert hat, wie auf aktuelle Konflikte reagiert wird und welche Herausforderungen die neue Kommissionspräsidentin der AU beschäftigen werden.

derStandard.at: Die AU wurde 2002 auf Initiative von Muammar al-Gaddafi gegründet. War es trotzdem eine gute Idee?

Golaszinski: (lacht) Gute Frage. Gaddafi hatte gute Ideen, aber was die richtige Umsetzung betrifft, da muss man natürlich andere Namen nennen. Er hatte die Vision, die "Vereinigten Staaten von Afrika" zu schaffen, aber das ist durch die Initiative des damaligen Präsidenten Senegals, Abdoulaye Wade, durchkreuzt worden. Oder auch vom früheren südafrikanischen Präsidenten Thabo Mbeki.

Beide hatten die Vorstellung von einer Union ähnlich der EU, nur anfangs ohne unmittelbare politische Perspektive. Wichtig war für sie, eine Kommission zu haben. Früher gab es ja nur ein Sekretariat, nun gibt es auch eine Kommission, um den langen Weg hin zu einer panafrikanischen Union anzutreten. Dabei spielt die EU als Vorbild sicherlich eine wichtige Rolle. Das alles war natürlich eine realistischere Betrachtungsweise als das, was Gaddafi sich vorgestellt hat.

Im Bild: Muammar al-Gaddafi, der bei einem Afrika-Südamerika-Treffen im September 2007 die AU-Flagge betrachtet. (Foto: Reuters/Rawlins)

derStandard.at: Diese "Vereinigten Staaten von Afrika", ist das überhaupt ein realistisches Ziel?

Golaszinski: 1958 war es ein unrealistisches Ziel, die "Vereinigten Staaten von Europa" zu schaffen. Die existieren zwar heute noch nicht, aber man hat schon einiges erreicht. Es gibt nach wie vor eine große panafrikanische Bewegung, das Verständnis, dass man zusammengehört, und den Wunsch, kulturell eine Einheit zu bilden. Das ist vor allem in Subsahara-Afrika so. Im nördlichen Afrika steht man eher mit dem Rücken zum afrikanischen Kontinent und schaut aufs Mittelmeer oder in den Osten. Abgesehen von Gaddafi und dem ehemaligen ägyptischen Präsidenten Hosni Mubarak kam es da nie zu Vorstößen in Richtung panafrikanische Union. 

Aktuell gibt es verschiedene Initiativen, etwa COMESA (Gemeinsamer Markt für das Östliche und Südliche Afrika, Anm.), EAC (Ostafrikanische Gemeinschaft, Anm.) und SADC (Südafrikanische Entwicklungsgemeinschaft, Anm.). Die EAC war einem Staatenbund schon einmal sehr nahe, und nun arbeiten sie wieder daran. Es gibt also sehr viel Bewegung, um eine panafrikanische Union zu schaffen. Allerdings sind das alles politische Bewegungen und keine wirtschaftlichen. Das ist das große Problem, es gibt wenig ökonomische Unterfütterung für das Projekt.

derStandard.at: Im Juli 2012 ist die AU zehn Jahre alt geworden. Ihr Zwischenfazit?

Golaszinski: Es gab große Erwartungen, aber die Realität hat diese Erwartungen eingeholt. Doch Afrika und seine politischen Institutionen sehen heute anders aus als vor zehn Jahren. Ein Coup d'état bleibt heutzutage nicht mehr unbestraft, es kommt dann sofort zu einer Intervention der AU. Aktuell etwa wurden wieder zwei Länder suspendiert, Mali und Guinea-Bissau. 

Es gibt ein Parlament. Das funktioniert zwar nicht, aber wie lange hat das Europäische Parlament nicht funktioniert, bis es sich auf den Weg zur Emanzipation gemacht hat? Es wurden politische Normen gesetzt, vor allem hinsichtlich Demokratie und Menschenrechten. Man hat also sehr viel im normativen Bereich geschaffen, im Bereich der politischen Kultur und des politischen Bewusstseins. Und das ist sehr wichtig.

Wenn man sich anschaut, wie groß die AU ist, wer sie bezahlt, wie viele Leute dafür zur Verfügung stehen, wie ausgeprägt das Machtbewusstsein einzelner Staatspräsidenten ist, dann ist das Projekt natürlich kein Selbstläufer, sondern ein evolutionärer Prozess, der begonnen wurde. Es gab Rückschläge, es wird weitere Rückschläge geben, aber insgesamt ist die AU nicht mehr mit der Vorgängerorganisation, der OAU (Organisation für Afrikanische Einheit, Anm.), zu vergleichen.

derStandard.at: Es war also ein grober Fehler, gleich zu Beginn der AU von einer panafrikanischen Union zu reden? Die Anfänge der EU spielten sich ja auch nur auf wirtschaftlicher Ebene ab.

Golaszinski: Auch bei den Anfängen der EU gab es mit der Montanunion politische Ambitionen, die wurden aber wirtschaftlich unterfüttert. Das ist in Afrika aber nicht möglich. Der Handel zwischen den afrikanischen Ländern ist vernachlässigbar gering. Und eine der großen neuen Aufgaben ist es, hier besser zu kooperieren. Das Entwicklungsprogramm NEPAD (Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung, Anm.) war so ein Versuch, das zu koordinieren, mit Hilfe aus dem Ausland. Trotzdem ist es immer noch eine Katastrophe, wie klein der intraafrikanische Handel ist.

Die Ökonomien sind sehr klein, man exportiert sehr stark für den Weltmarkt. Die Einzigen, die etwas anderes machen, sind die Südafrikaner, die auf dem Kontinent in verschiedensten Bereichen intervenieren: Einzelhandel, Telekommunikation, Banken und Versicherungen. Das beweist, dass man untereinander die Märkte erschließen kann, es ist also kein Konstruktionsfehler.

derStandard.at: Der ökonomische Einfluss Chinas wird in Afrika immer größer - ein Vorteil für die Entwicklung der AU oder eher ein Hemmschuh?

Golaszinski: Die AU hat von China zumindest einmal ein tolles Gebäude als Hauptsitz bekommen für 200 Millionen Dollar. Die Deutschen bauen in Addis Abeba nun nebenan ein Gebäude für den afrikanischen Sicherheitsrat. Die AU und auch die einzelnen Mitglieder profitieren sicherlich von China als neuem Geldgeber und Partner, der praktisch aus dem Nichts gekommen ist. Dadurch gibt es neue politische und ökonomische Möglichkeiten.

Die meisten afrikanischen Staaten sind nicht naiv, die wissen natürlich auch, um was es hier geopolitisch geht, aber die Vorteile sind immens. Und man hat gegenüber den USA oder Europa seine Verhandlungsposition wesentlich verstärkt.

Die Gelder fließen, ob sie immer an die Richtigen gehen, ist eine andere Sache. Und die Denkweise der Chinesen, dass es ihnen egal ist, ob nun ein Herr Mugabe oder ein demokratisch gewähltes Staatsoberhaupt an der Macht ist, Hauptsache, sie können Geschäfte machen, kommt bei den afrikanischen Eliten auch gut an.

Im Bild: Das Hauptquartier der AU in Addis Abeba. Sponsored by China. (Foto: EPA/Frentzen)

derStandard.at: Wo gehen denn die Gelder hin?

Golaszinski: In den meisten Fällen kommt das Geld von der Elite und geht zur Elite. Es gibt ja das gute Beispiel Simbabwe, wo die Chinesen in Sachen Diamantenabbau groß eingestiegen ist. Und dann finanzieren sie plötzlich ein Geheimdienst-Zentrum, die "Robert Mugabe School of Intelligence", wo man doch weiß, dass dort die Generäle die Partner sind. Und zwar die schlimmen Generäle der simbabwischen Armee. Das stört China aber nicht.

Und wenn man auf dem Flughafen Harare ankommt und sieht, dass alle Scanner von einer chinesischen Firma kommen, die mit der Familie von Präsident Hu Jintao eng verknüpft ist, dann weiß man, dass hier zwei Politiker aufeinandertreffen, die nicht so unterschiedlich ticken.

derStandard.at: Wie weit ist die AU hinsichtlich internationaler Anerkennung und internationaler Vernetzung?

Golaszinski: Das ist auch eines der großen Probleme der AU. Die beiden politischen Niederlagen - die französische ECOWAS-Intervention (Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft, Anm.) in der Elfenbeinküste und die NATO-Operation in Libyen - waren eine Katastrophe für die AU, die da nicht als Partner wahrgenommen und akzeptiert wurde. Das war auch mit der EU so, da war die eingegangene strategische Partnerschaft auf einmal nichts mehr wert. Das war eine brutale Geschichte für das Bewusstsein der AU und der afrikanischen Eliten.

Der Einfluss von einigen Akteuren wie Südafrika, Nigeria oder irgendwann mal wieder Ägypten, Senegal oder Kenia, der ist noch immer so groß, da sind die einzelnen Länder immer noch die bevorzugten Gesprächspartner. Wenn in Somalia etwas passiert, dann spricht man mit Äthiopien und Kenia, nicht mit der AU.

Insgesamt ist die internationale Anerkennung der AU also sehr gering, bei den wichtigen Sitzungen wie etwa dem G-20-Treffen hat sie auch keinen Status wie zum Beispiel die EU.

derStandard.at: Wer sind denn die bestimmenden Kräfte in der AU?

Golaszinski: Das sind Südafrika, Nigeria und Äthiopien. Kenia ist momentan ein bisschen gelähmt, aber das ist der nächste große Player in der AU. Durch die diversen Unruhen sind Länder wie die Elfenbeinküste, Senegal oder Mali einfach weggebrochen. Hier ist es zu einer großen Veränderung gekommen.

derStandard.at: Wie schlägt sich die AU in den aktuellen Konflikten wie Mali, Sudan/Südsudan und Kongo?

Golaszinski: Man muss sich zunächst im Klaren sein, dass es regionale Wirtschaftsgemeinschaften gibt, die von einzelnen Kräften dominiert werden. Die eigentliche Durchsetzung der Sicherheitsarchitektur in Afrika erfolgt durch diese Organisationen, das heißt, die AU steht in Wettbewerb mit ihnen. ECOWAS wird von Nigeria dominiert, SADC von Angola und Südafrika. Kurzum: Die AU hat keine uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die Konfliktherde.

Um die Frage zu beantworten: Es ist im Vergleich zu früher schon einmal erstaunlich, dass sich die AU überhaupt schlägt, sich überhaupt einmischt. Nehmen wir die Beispiele Sudan und Somalia, da hat sie eine führende Rolle bei den Verhandlungen übernommen.

derStandard.at: Diese regionalen Organisationen sollen aber letzten Endes aufgelöst werden.

Golaszinski: Ja, sie sind sozusagen die Vorhut dieser panafrikanischen Idee. Es ist ideologisch einfacher zu begreifen als nachher politisch umzusetzen, das ist auch den Afrikanern klar, aber dieses Panafrika ist dort ein ganz wichtiges Ziel. Sie verfolgen deshalb auch so wahnsinnig ambitionierte Ziele wie eine eigene Währung. Es ist ein großes Gefühl für die Zusammengehörigkeit auf dem afrikanischen Kontinent vorhanden, stärker als in Europa.

derStandard.at: Angesichts der begrenzten Bedeutung der AU: Welche Auswirkungen hat es, wenn sie, wie Sie bereits angesprochen haben, Mitglieder suspendiert?

Golaszinski: Die anderen hören schon darauf. Wenn jetzt beispielsweise die AU Madagaskar suspendiert, dann wirkt sich das negativ auf die Höhe der Entwicklungshilfegelder aus, Institutionen ziehen aus dem Land ab, man wird nicht mehr zu bestimmten Meetings eingeladen. Diese Sanktion wird also schon ernst genommen.

Ansonsten ist die AU der Verhandler für Peace Missions, die ja in irgendeiner Form beantragt werden müssen. Mit dem afrikanischen Sicherheitsrat haben sie ein Organ geschaffen, das sehr aktiv ist. Man nutzt wenig Hard Power, dafür sehr viel Vermittlung.

derStandard.at: Aber es sind für die Zukunft auch militärische Interventionen geplant.

Golaszinski: Ja, man arbeitet noch an dem Aufbau der geplanten Eingreifbrigaden, die dann in den entsprechenden Regionen agieren. Diese Heere sollen ausschließlich nach einem Beschluss der AU eingreifen. Eigentlich sollten sie schon 2010, 2011 aufgebaut sein, das dauert aber sicher noch ein paar Jahre.

Wenn es aber so weit ist, hat man endlich ein Instrument, um gegebenenfalls zeitnah intervenieren zu können. Das jetzt mit Mali ist ja eine typische Geschichte, man kommt da einfach zu spät. Nigeria musste dann Truppen schicken, aber darüber waren die Nachbarstaaten verärgert, es kam zu Verzögerungen. Mit den neuen Eingreiftruppen soll das nicht mehr passieren, die wären dann von der AU legitimiert.

Im Bild: Die neue Kommissionsvorsitzende Nkosazana Dlamini-Zuma, die die AU effizienter machen will. (Foto: Reuters/Stringer)

derStandard.at: Die neue Kommissionsvorsitzende Nkosazana Dlamini-Zuma hat vier Wahlgänge benötigt. Ist das nicht irgendwie symptomatisch für die AU?

Golaszinski: Dass da keine Einigkeit herrscht, ist klar. Die wirtschaftlichen Unterschiede in Afrika sind so groß, man muss nur einmal Swasiland mit Nigeria vergleichen. Da ist es nur logisch, dass man unterschiedliche Interessen hat.

Unterschiedlich sind auch die historischen Erfahrungen, ganz wesentlich dabei ist der Kolonialismus, ob man eine englischsprachige oder französischsprachige Kolonie war. Daraus entwickeln sich dann Freunde oder Feinde.

derStandard.at: Was erwarten Sie sich von ihr? Sie gilt ja als durchsetzungsfähige Politikerin und hat angekündigt, die AU effizienter zu machen.

Golaszinski: Eine große Schwäche der AU ist die Administration. Rund die Hälfte der Positionen ist nicht besetzt. Das führt zum nächsten Problem, dass man nicht genügend Einnahmen hat. Die werden dann auch nicht richtig verwaltet. Damit muss sich Dlamini-Zuma auseinandersetzen, dass die Länder ihre Mitgliedsbeiträge zahlen. Dabei sind das teilweise wirklich lächerliche Beträge, wenn ein großes Land eine Million Dollar zahlen muss.

Der Großteil wird von Südafrika und Nigeria getragen, die Hälfte kommt im Rahmen der strategischen Partnerschaft von der EU, auch das ist langfristig nicht akzeptabel.

Bei diesen Problemen wird Dlamini-Zuma ihren Schwerpunkt setzen, das kann sie gut, sie ist durchsetzungsfähig, fleißig und vor allem sehr kommunikativ. Sie entscheidet nicht über die Köpfe anderer hinweg, und deshalb war sie in so großen Organisationen schon erfolgreich.

derStandard.at: Was kann man sich von der AU in den nächsten fünf Jahren erwarten?

Golaszinski: Die Administration wird sich verbessern, ich gehe auch davon aus, dass die Kommission handlungsfähiger wird. Wichtig ist, Normen nicht mehr nur zu setzen, sondern auch zu implementieren. Wenn zum Beispiel die nationalen Parlamente und die Bürger nicht wissen, was ihre Staats- und Regierungschefs in der AU verabschiedet haben, und so ihre neuen Rechte nicht einklagen können, dann helfen all diese Normen nichts. Das ist eine der großen Herausforderungen, wenn man ein starkes, demokratisches Afrika aufbauen will. (Kim Son Hoang, derStandard.at, 9.8.2012)

Ulrich Golaszinski ist für das Afrika-Referat der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin tätig. 

Hintergrund

Muammar al-Gaddafi war nicht der Erste, der Afrika einen wollte. Die Gründerväter der Organisation der Afrikanischen Einheit (OAU), des Vorgängers der AU, hegten ähnliche Ziele. Die OAU wurde am 25. Mai 1963 in Addis Abeba von damals 32 unabhängigen Staaten gegründet. Als einen ihrer größten Erfolge bezeichnete sie den Kampf gegen den Kolonialismus, indem sie nationale Befreiungsbewegungen unterstützte. Kritisiert wurde immer, dass die OAU in Sachen Demokratie und Menschenrechte untätig blieb.

Am 9. Juli 2002 ist die AU aus der OAU hervorgegangen, mittlerweile zählt sie 54 Mitglieder. Marokko ist als einziges afrikanisches Land nicht Mitglied der AU, wegen des Westsahara-Konflikts trat es 1984 aus der OAU aus und danach der AU auch nicht bei.

Als wichtigste Ziele formulierte die AU Bekämpfung der Armut und die Wahrung der Menschenrechte. In organisatorischer Hinsicht wurde die Europäische Union als Vorbild genommen, so gibt es ein Parlament, eine Kommission, einen Gerichtshof und die Versammlung der Staats- und Regierungschefs, das oberste beschlussfähige Organ der AU.

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