Nur eine Stabilitätsunion kann den Euro retten

Kommentar der anderen |

Eine Warnung des Deutsche-Bundesbank-Chefs Jens Weidmann am Vorabend des EU-Gipfels

Die Fortsetzung des Integrationsprozesses ist aller Mühen wert, aber die Schaffung einer Schuldenunion würde die ökonomische und politische Instabilität nur vergrößern.

Die europäische Staatsschuldenkrise hängt wie ein anhaltendes Tiefdruckgebiet über dem Euroraum. Auch im dritten Jahr der Krise ist kein Ende in Sicht. Stattdessen wird als Antwort auf den gravierenden Vertrauensverlust zunehmend diskutiert, die Verantwortung für die Krisenlösung stärker auf die europäische Ebene zu schieben, die Gemeinschaftshaftung auszuweiten und die gemeinschaftliche Notenpresse laufen zu lassen. Der im Maastrichtvertrag festgeschriebene Ordnungsrahmen wird aufgeweicht, ohne dass eine tragfähige Perspektive für die Währungsunion erkennbar ist.

Neben der Frage, wie einzelne Mitgliedsländer der Währungsunion wieder wettbewerbsfähig werden und ihre Staatshaushalte in Ordnung bringen, spielt das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit einer Währungsunion aus 17 national eigenverantwortlichen Staaten eine entscheidende Rolle bei der Erklärung der derzeitigen Krise. Die Mitglieder der Währungsunion - die Regierungen, aber vor allem auch die Parlamente und Bevölkerungen - stehen vor grundlegenden Fragen: Wie soll die europäische Integration weiterentwickelt werden? Soll das Verhältnis zwischen nationaler Souveränität und europäischen Entscheidungsbefugnissen verschoben werden? Wenn ja, wie sollen die Entscheidungsprozesse ausgestaltet und demokratisch legitimiert werden?

Wenn man diesen Gedanken konsequent weiterverfolgt, ergibt sich daraus die Schaffung einer europäischen Fiskalunion als Pendant zur Währungsunion. Dabei geht es nicht um einen großen, gemeinsamen europäischen Haushalt oder eine einheitliche Steuerpolitik. Ziel sollte vielmehr eine schärfere Prävention zur Verhinderung gesamtwirtschaftlicher und fiskalischer Ungleichgewichte und - zentral für eine Fiskalunion - die effektive Durchsetzung der vereinbarten Haushaltsregeln sein. Ein Mehr an Integration hat das Potenzial, die Währungsunion tatsächlich auf eine stabile, zukunftssichere Grundlage zu stellen. Falsch ausgestaltet, birgt es aber das Risiko, einen prekären Status quo zu verschlimmern und die politische Akzeptanz der Währungsunion insgesamt zu untergraben. Daher erfordert dieser Weg eine Zustimmung durch die Bevölkerung aller Länder. Dabei müssten strenge Regeln unverrückbar festgeschrieben werden, damit diese Fiskalunion zu einer Stabilitätsgemeinschaft wird und nicht zu einem Schuldenclub.

Die Bestandsaufnahme fällt ernüchternd aus: Der bisherige Ordnungsrahmen der Währungsunion war offensichtlich unzureichend, um ein finanzpolitisch, gesamtwirtschaftlich und finanziell stabiles Umfeld für die gemeinsame Geldpolitik zu gewährleisten. Die dem Maastrichtvertrag zugrunde liegende Hoffnung, dass die zentralen Prinzipien der Subsidiarität und der Eigenverantwortung von den Mitgliedstaaten ausreichend beachtet werden, hat sich als trügerisch erwiesen.

Indem die Mitgliedstaaten ihre geldpolitischen Befugnisse auf das Eurosystem übertrugen und ihm das klare Ziel gaben, für Preisstabilität zu sorgen, sollte im Bereich der Geldpolitik eine wirksame Selbstbindung der Politik gelingen: Der gesamtwirtschaftlich schädlichen Vereinnahmung der Geldpolitik für die Haushalts- oder Wirtschaftspolitik sollten mit dem EU-Vertrag rechtliche Riegel vorgeschoben werden, um - wie Udo di Fabio es jüngst ausgedrückt hat - "das Recht als Grenzzaun [zu errichten] [...], der, wenn er hält, vor Schäden bewahrt, die aus einem leichtfertigen Umgang mit der Freiheit entstehen". Denn in den 1970er- und 1980er-Jahren hatten viele europäische Länder die schmerzhafte Erfahrung machen müssen, dass eine vor den Karren der Finanzpolitik gespannte Notenbank ein Irrweg ist, der zwar zu hoher Inflation, nicht aber zu mehr Wachstum und Beschäftigung geführt hatte.

Da eine unsolide Finanzpolitik besondere Risiken für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik birgt und im Rahmen einer Währungsunion die Folgen schlechter Politik stärker auf andere überwälzt werden können, sodass der Verschuldungsanreiz sogar noch zunimmt, wurde die Finanzpolitik der Mitgliedsländer Regeln unterworfen - zunächst mit den Maastrichtkriterien, dann mit dem ergänzenden Stabilitäts- und Wachstumspakt. Wirkung entfalteten diese Regeln vor allem vor der Einführung des Euro, als es für die künftigen Mitgliedstaaten die Teilnahmevoraussetzungen zu erfüllen galt. In den Jahren danach nahmen die Defizite kaum mehr ab, und die Schuldenstände blieben hoch. Als es angesichts wiederholter Zielverfehlungen Deutschlands und Frankreichs zu einer ersten Nagelprobe kam, wurden die Regeln gedehnt und schließlich angepasst. Erschwerend kam hinzu, dass die Anleger unsolide Staatsfinanzen lange Zeit kaum mit Zinsaufschlägen belegten. Auch strukturelle Risiken, die sich aus gesamtwirtschaftlichen Fehlentwicklungen in einzelnen Mitgliedsländern ergaben, wurden unterschätzt - wie Immobilienpreisblasen oder die gewagte Refinanzierung einzelner Bankensysteme.

Als Konsequenz wurde inzwischen der bestehende Ordnungsrahmen angepasst. So wurden die Fiskalregeln mehrfach, zuletzt über den Fiskalpakt, verschärft, und es wurde ein neues Überwachungsverfahren für gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte etabliert. Krisenlösungsmechanismen wurden geschaffen, die einzelnen Ländern Zeit für einen geordneten Anpassungsprozess verschaffen können. Aber es bleibt die Frage, ob der auf Eigenverantwortung setzende Maastrichtrahmen eine Stabilisierung ermöglicht. Zweifelhaft ist dabei weniger seine grundsätzliche Eignung als der Umstand, dass es in einigen Mitgliedsländern an der nötigen Selbstdisziplin fehlte und dass die Balance zwischen Haftung und Kontrolle stark verschoben wurde. Die Anreize für eigenverantwortliche nationale Problemlösungen wurden damit abgeschwächt. Bei den bisherigen Krisenmaßnahmen wurden beträchtliche Risiken vergemeinschaftet, und die disziplinierende Wirkung von Zinsen wurde zunehmend geschwächt. Nicht zuletzt ist eine nachlassende Bindungswirkung getroffener Vereinbarungen festzustellen, ohne die ein Ordnungsrahmen letztlich souveräner Staaten keine Glaubwürdigkeit entfalten kann.

Besonders irritierend ist, dass einige Regierungen unverhohlen darauf dringen, dass die Geldpolitik den Ausputzer der Fiskalpolitik spielt und Probleme mit der Notenpresse löst. Das ist nicht die Aufgabenverteilung, die bei Gründung der Währungsunion versprochen und vertraglich festgelegt wurde. Die Geldpolitik hat einen wichtigen Beitrag zur Krisenlösung geleistet, umfassend Liquidität bereitgestellt und damit kurzfristig auch verhindert, dass die Krise weiter eskaliert ist. Die Geldpolitik ist aber der Preisstabilität verpflichtet. Monetäre Staatsfinanzierung ist verboten. Eine umfassende Übernahme und Umverteilung von Solvenzrisiken von Banken und Staaten zwischen den Staaten und ihren Bürgern gehört nicht zu ihrem Mandat. Dieses Mandat wurde weit gedehnt, und die bilanziellen Risiken wurden deutlich erhöht.

Kann demgegenüber eine verstärkte Integration die Stabilität der Währungsunion besser gewährleisten? Mehr Integration durch eine Fiskalunion bedeutet, es nicht bei strengen Regeln für die Verschuldungsspielräume der Mitgliedstaaten zu belassen, sondern deren Einhaltung auch durchzusetzen. Dies setzt direkt bei der Souveränität der Mitgliedstaaten an, da nationale Haushaltsbefugnisse an die Ebene der EU abzugeben wären - zumindest dann, wenn ein Mitgliedstaat wiederholt gegen die Haushaltsregeln verstieße.

Kernelement einer Fiskalunion, die die Existenz nationaler Unterschiede anerkennt und nicht in planwirtschaftlichen Zentralismus abgleitet, wären strenge und verbindliche Obergrenzen für die nationale Kreditaufnahme. Während die nationale Souveränität und nationale Gestaltungsspielräume voll erhalten blieben, solange die Regeln eingehalten würden, erhielte bei Verstößen gegen die Regeln die europäische Ebene automatisch die erforderlichen Mindestbefugnisse, um die Einhaltung der Haushaltsziele zu gewährleisten. Denkbar wäre zum Beispiel das Recht, Steuererhöhungen oder proportionale Ausgabenkürzungen vornehmen - und nicht bloß verlangen - zu können. Im Ergebnis würde die nationale Souveränität bewahrt, solange ein Land die Grenzen für Kreditaufnahme und Verschuldung einhielte. Ergänzt werden müsste dieser finanzpolitische Souveränitätsverzicht durch die noch stärkere Überwachung gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte. Eine stringente Fiskalunion könnte die Währungsunion alternativ zum Maastrichtansatz auf ein belastbares, dauerhaftes Fundament stellen, und einmal umgesetzt, böte sie einen Rahmen, in dem schließlich als letzter Schritt auch eine verstärkte Gemeinschaftshaftung einen Platz haben könnte. Und diese Stimmigkeit von Haftung und Kontrolle ist ein Grundprinzip, das auch bei der derzeit diskutierten Finanzmarktunion beachtet werden muss.

Angesichts der wachsenden Verunsicherung muss die Politik Klarheit schaffen, wohin die Reise geht: Zurück zu einer Währungsunion wirklich eigenverantwortlicher Staaten oder in eine stärker integrierte Union, die in eine politische Union münden mag, aber selbst in der Basisausführung einer Fiskalunion einen substanziellen Souveränitätsverzicht erfordert, um ein solides Fundament für eine Stabilitätsunion zu gewährleisten.

Dies ist eine Richtungsentscheidung, die weitreichende Konsequenzen für die künftige Rolle und das Wesen der Mitgliedstaaten hat. Sie kann und darf nicht durch die Hintertür und mit der Macht des Faktischen gefällt werden, gerade in Europa, das sich zu Recht als Wiege der Demokratie, des Parlamentarismus und des modernen Rechtsstaates sieht. Kaum etwas würde Akzeptanz und Stabilität der Währungsunion und den politischen Integrationsprozesses nachhaltiger beschädigen als die Beantwortung einer solch grundlegenden Frage, ohne dass diese Antwort von den nationalen Parlamenten und den Bürgerinnen und Bürgern sorgfältig erwogen und mit breiter Zustimmung demokratisch legitimiert worden wäre. Denn ein neuer Ordnungsrahmen für die Währungsunion erfordert nicht nur umfassende Änderungen in den EU-Verträgen und den nationalen Verfassungen. Die bisherige Erfahrung der Währungsunion lehrt, dass diese Regeln nur dann bindend und praktisch relevant sind, wenn eine Mehrheit der Bevölkerung sie unterstützt und die Regeln tatsächlich gelebt werden.

Dies ist gerade aus Sicht Deutschlands bedeutsam. Deutschland hat die D-Mark im Vertrauen aufgegeben, seine Stabilitätskultur gelte auch in der Währungsunion fort, und kann im gegenwärtigen Rahmen der Währungsunion immerhin noch in vielen Fragen sein Veto einlegen. Darauf im Zuge einer vertieften Integration zu verzichten, wäre nicht ratsam, wenn die künftigen Regeln nicht eine Union formten, in der Stabilität dauerhaft gewährleistet wäre. Denn was wäre der Wert einer politischen Union, in der mit Mehrheitsentscheid Grundprinzipien wie die Geldwertstabilität als Hauptziel der Geldpolitik oder das Verbot der monetären Staatsfinanzierung abgeschafft werden könnten?

Allzu viele Stimmen plädieren in der gegenwärtigen Diskussion für die rasche Einführung einer umfassenden Gemeinschaftshaftung, wahlweise im Gewand von Eurobonds, Eurobills, einer Einlagensicherung, eines Schuldentilgungsfonds oder anderer "innovativer" Konstruktionen. Der zuvor beschriebene Souveränitätsverzicht der Mitgliedstaaten und die Anpassungen in EU-Verträgen und nationalen Verfassungen als zwingende Voraussetzungen solcher Schritte werden ausgeblendet. Der Einführung einer umfassenden Gemeinschaftshaftung steht meines Erachtens der Artikel 125 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - " Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Verbindlichkeiten ... eines anderen Mitgliedstaats und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein ..." - entgegen. Versuche, sich daran trickreich vorbeizumogeln, untergraben mehr und mehr das für die Zukunft der Währungsunion erforderliche Vertrauen.

Unter solchen Vorzeichen wird aber keine Stabilitätsunion entstehen, im Gegenteil. Der Versuch, mit einer umfassenden Gemeinschaftshaftung den letzten Schritt einer vertieften Integration zuerst zu machen und die anderen zu unterlassen, droht die Währungsunion zu gefährden.

Deutschland hat ein vitales Interesse am Erfolg des Euro und nach meiner Wahrnehmung durchaus eine eher größere Bereitschaft zu weiteren Integrationsschritten als viele seiner Partner. Aber gerade deshalb besteht es mit Recht auf der Einhaltung geschlossener Verträge und etablierter Verfahren und sollte weiter entschieden Bestrebungen entgegentreten, die unter dem Deckmantel eines krisenbedingten Notstandes vollendete Tatsachen schaffen wollen und die Stabilitätsorientierung der Währungsunion aushebeln würden.

Die Fortsetzung des europäischen Integrationsprozesses ist aller Mühen und Ehren wert. Aber die Schaffung einer Schuldenunion, in der Entscheidungen nicht auch Verantwortung bedeuten oder in der Haftung für andere ohne Kontrolle übernommen wird, würde die gegenwärtige politische und wirtschaftliche Instabilität weiter vergrößern. Die Ursachen der Krise im Euroraum würden nicht angegangen, notwendige Reformen würden durch abnehmenden Handlungsdruck eher noch verschleppt. In einer Schuldenunion wäre auch das den Deutschen gegebene Versprechen gebrochen, dass der Euro so stabil sein wird, wie die D-Mark es war. (Jens Weidmann, DER STANDARD, 27.6.2012)

Jens Weidmann, Jg. 1968, ist seit Mai des Vorjahres Präsident der Deutschen Bundesbank; sein Beitrag erscheint zeitgleich in der "Süddeutschen Zeitung".

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