Abweichen von EU-Leitlinien erwünscht

22. Mai 2012, 17:35
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Eine mechanische Umsetzung der Vorgaben schafft Ungerechtigkeiten – in der Union und in Österreich

Die Bußgeldstatistiken lassen keinen Zweifel daran: Die Strafen für Kartellverstöße, insbesondere für horizontale Absprachen, werden häufiger - und höher. Vor diesem Hintergrund mehren sich allerdings auch die Zweifel daran, ob die Methoden der Bußgeldberechnung dem gebotenen rechtlichen Standard entsprechen.

Brennpunkt der Kritik sind dabei die Bußgeldleitlinien 2006, nach denen die Kommission ihre Kartellstrafen berechnet und die auch in Österreich zur Orientierung herangezogen werden. Danach ist zuerst ein Grundbetrag festzulegen, der bis zu 30 Prozent des "kartellverfangenen" Produktumsatzes im letzten Jahr des Verstoßes ausmachen kann. Dieser Betrag wird mit der Anzahl der Jahre der Beteiligung multipliziert (Zeitfaktor) und eventuell zur Abschreckung um bis zu weitere 25 Prozent erhöht. Danach werden erschwerende oder mildernde Umstände berücksichtigt.

Der so ermittelte Bußgeldbetrag wird an der grundrechtlichen "Kappungsgrenze" von zehn Prozent des Gesamtumsatzes des Unternehmens im letzten Geschäftsjahr vor dem Bußgeldbeschluss gemessen und bei Überschreitung darauf reduziert. Im Anschluss daran kommen eventuelle Ermäßigungen für Kronzeugen oder für mangelnde Zahlungsfähigkeit ("inability to pay") zum Tragen.

Nach den Grundsätzen ordentlichen Verwaltungshandelns ist die Kommission an diese Berechnungsmethode gebunden und kann nicht ohne ausreichende Begründung davon abgehen. Rn 37 der Leitlinien ermöglicht allerdings ein Abweichen aufgrund der "besonderen Umstände eines Falles" und weist so letztlich zurück auf den weiten Ermessensspielraum der Kommission bei der Bemessung von Kartellstrafen.

Über einen Kamm geschoren

Ein bahnbrechender Fall zeigt nun, dass auch die Kommission selbst Zweifel an der universellen Einsetzbarkeit der Bußgeldleit linien hat. In einem Verfahren gegen verschiedene Hersteller von Beschlägen hätten die Geldbußen nach den Leitlinien bei fast allen, durchwegs mittelständischen, Unternehmen die Zehn-Prozent-Grenze weit überschritten (insbesondere wegen eines hohen Zeitfaktors). Durch die Kappung wären sie "über einen Kamm geschoren" worden - ohne Differenzierung nach der Schwere der Tatbeteiligung des einzelnen Unternehmens. Im Juni 2011 hat dann auch das EuG in einem Obiter Dictum vor einem Verstoß gegen den Grundsatz der individuellen Zumessung von Strafen durch eine starre Anwendung der Leitlinien gewarnt (Rs T-211/08, Putters, Rn 75). Die Kommission hat daraus im Beschlägefall erstmals Konsequenzen gezogen und die Geldbußen so weit reduziert, dass in keinem Fall die Kappungsgrenze erreicht wird (IP/12/313).

Vergleich mit EU-Recht hinkt

Für Österreich ist dies im Zusammenhang mit einer bevorstehenden Kartellrechtsnovelle inter essant. Darin sollen auch die bisher im einschlägigen § 30 KartG nur im Ansatz geregelten Milderungs- und Erschwerungsgründe nach dem Vorbild der Bußgeldleitlinien klarer ausgeführt werden.

Der Vergleich mit dem Unionsrecht hinkt allerdings. Hierzulande werden Strafen für Kartellverstöße vom Kartellgericht auf Antrag der Bundeswettbewerbsbehörde oder des Bundeskartellanwalts berechnet und verhängt, wobei das Gericht die beantragte Höhe der Strafe zwar (theoretisch auf null) unter-, nicht aber überschreiten darf. Im Vergleich zur Methode der Leitlinien stehen dem Kartellgericht in § 30 KartG nur einige - allerdings nicht taxativ aufgezählte - Bemessungsfaktoren zur Verfügung. Zwar orientiert sich auch das Kartellgericht am mehrstufigen Bemessungsverfahren der Bußgeldleitlinien, ihre schematische Anwendung wird aber generell abgelehnt. Der OGH erkennt vielmehr ein eigenständiges österreichisches Sanktionensystem, das mit der Kommissionspraxis nicht deckungsgleich ist und dem teilweise andere Wertungen zugrunde liegen (vgl. OGH als KOG 16 Ok 4/07, 16 Ok 5/08, 16 Ok 4/09 und 16 Ok 5/10).

Dieser Ansatz ist uneingeschränkt zu begrüßen. Wie die dargestellten Probleme mit den Leitlinien zeigen, steht auch die Praxis der Kommission unter der zunehmend strengen Aufsicht der Unionsgerichte. Der Aufbau einer klaren höchstgerichtlichen Judikatur zur Bußgeldbemessung in Österreich ist vor diesem Hintergrund nicht nur für die Rechtssicherheit der betroffenen Unternehmen, sondern auch für die Abschreckungswirkung von Kartellstrafen, dem Normzweck des Kartellsanktionenrechts, von entscheidender Bedeutung. (Peter Thyri, DER STANDARD; 23.5.2012)

 

DR. PETER THYRI, LL. M. ist Rechtsanwalt in Wien und Lehrbeauftragter an der Uni Salzburg. Er hat ein österreichisches Beschlägeunternehmen im Verwaltungsverfahren vor der EU-Kommission ver treten.

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