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Eingebaute Infrastrukturbremsen

20. Februar 2012, 16:39

Wie kann es sein, dass alle für den Ausbau der erneuerbaren Energien sind, aber viele Projekte auf massivsten Widerstand stoßen?

Wie kann es passieren, dass Windkraft die beliebteste Form erneuerbarer Energie ist, aber neue Windparks von Bürgerinitiativen heftig bekämpft werden?

Wie ist es möglich, dass Salzburger Gemeinden zwar „zum Schutz der Bürger" mit allen Mitteln gegen den Bau der neuen 380-kV-Trasse kämpfen, aber gleichzeitig Flächen, die unter der bestehenden 220-kV-Leitung liegen, als Wohn- oder Gewerbegebiete ausweisen, obwohl dies nicht zulässig ist?

„Es gibt eine hohe Zielakzeptanz bei der Bevölkerung, aber keine Umsetzungsakzeptanz, wenn es um konkrete Vorhaben geht. Das erzeugt bei einzelnen Projekten dann erbitterten Widerstand", erklärt beispielsweise Kelag-Vorstandssprecher Hermann Egger.

Besonders die Netze sind umkämpft: Die Austrian Power Grid AG erwartet unter anderem, dass bis 2015 der Stromaustausch zwischen Deutschland und Österreich deutlich zunehmen wird, was darauf zurückzuführen ist, dass Österreich Windenergie in größerem Umfang aus Deutschland beziehen wird. Dieser Strom kann für die heimischen Pumpspeicherkraftwerke verwendet werden, um überschüssige Windenergie bis zu dem Zeitpunkt zu speichern, bis die Energie dann im Netz gebraucht wird. Dieses optimale Zusammenspiel und das gemeinsame Wirken von erneuerbaren Energiequellen und Speichern ist aber nur möglich, wenn die Übertragungsnetze dafür entsprechend ausgebaut und hergestellt werden. Besonders die Salzburgleitung soll die Verbindung von Windkraft- und Pumpspeicherkraftwerken entscheidend verbessern.
Die für den Netzausbau notwendigen Investitionen belaufen sich dabei auf rund eine Mrd. Euro. Das ist aber nur das Übertragungsnetz, insgesamt sehen Österreichs Netzgesellschaften Investitionserfordernisse im Ausmaß von über sechs Mrd. Euro bis 2020.

Größtes Risiko = die Öffentlichkeit

Roland Berger identifizierte im Rahmen der Untersuchung eines Genehmigungsprozesses neun zentrale (Teil-)Prozesse, die zu Verzögerungen eines Projekts führen können. Das höchste Risiko birgt demnach die Gegnerschaft der Öffentlichkeit zu einem Projekt, aber auch sehr komplexe Verfahren bergen hohe Risken. Mittleres Risiko findet sich dort, wo es darum geht, die entsprechenden Bodenflächen frei zu machen, und bei Umweltgesetzen. Ein eigener Punkt ist dem gar nicht so seltenen Fall gewidmet, dass während der Laufzeit eines Projekts die rechtlichen Grundlagen verändert werden. Eher geringere Probleme bereiten Zweitinstanzen. Technische Fragen oder Finanzierungsprobleme führen am seltensten zu Problemen.

Europas Bürokratien haben hier vielerlei interessante Verfahren zu bieten. Italien beispielsweise hat alle Genehmigungsfragen in einem Verfahren konzentriert und beim Ministerium für wirtschaftliche Entwicklung zentral angesiedelt. Zumindest in dieser Hinsicht ist die Verfahrenskomplexität für Projektwerber daher niedrig. Lediglich ein Verfahren gibt es auch in England und Wales sowie in den Niederlanden. Deutschland kennt für ähnliche Projekte zwei Prozesse: das Raumordnungsverfahren und das Genehmigungsverfahren - beide auf Länderebene angesiedelt.

Top-Bürokraten in dieser Hinsicht sind in der EU jedoch die Ungarn - mit insgesamt sieben getrennten Verfahren. Insgesamt fünf dieser Verfahren müssen teilweise auf derselben Ebene parallel geführt werden. Österreich kennt drei Verfahrensschritte, die jedoch beim jeweiligen Bundesland konzentriert sind. Zudem haben in Österreich nur ausgewählte Stakeholder die Möglichkeit, bei den ersten drei Verfahrensschritten mitzuwirken. Erst im dritten Verfahrensschritt (Einreichung des Projekts) sind verschiedene Behörden und eventuell der Umweltanwalt eingeschaltet, erst ab diesem Zeitpunkt wird dann die Öffentlichkeit breit informiert. Roland Berger sieht einen entscheidenden Bruch: Weil die Öffentlichkeit in den ersten Verfahrensschritten nicht zum Zug komme, wurden dann die weiteren Verfahrensschritte mit Einsprüchen stark belastet. In den Niederlanden hingegen starte der öffentliche Diskurs meist schon vor dem offiziellen Beginn des Genehmigungsprozesses, in England und Wales wurden die Bürger auch schon sehr früh einbezogen.

Verantwortung

Als wesentlich für eine erfolgreiche und rasche Abwicklung der Verfahren sieht Roland Berger, dass die zuständige Behörde klar definiert ist und auch über ausreichende Ressourcen verfügt, um die Verfahren innerhalb der vorgegebenen Zeiträume abzuwickeln. Als Beispiel wird angeführt, dass in Deutschland zwar die Verantwortung meist bei den Bundesländern liegt, dass aber die Länder oft nicht die Ressourcen hatten, das gesamte Ausmaß ihrer Verantwortung abzudecken, was oft zu Verzögerungen führe. In England und Wales macht das die Infrastructure Planning Commission. Somit sei auch die Verantwortung für eine zeitgerechte Abwicklung entweder dort zu suchen oder beim Projektwerber. In Polen hingegen gibt es vier verschiedene Behörden, die vier getrennte Verfahren abwickeln. Für ein positives Ergebnis müssen insgesamt mehr als zehn Organisationen oder Gebietskörperschaften involviert werden. Lediglich für eine zeitgerechte Abwicklung ist niemand zuständig.

Die Mitwirkung und Einbeziehung der Stakeholder wird immer wichtiger.

Immer wichtiger wird die Mitwirkung und Einbeziehung der Stakeholder, wenn man will, dass ein Verfahren gut läuft. Gut läuft das offenbar in England und Wales, in den Niederlanden und in Dänemark. Die meisten EU-Staaten bekommen hier ein „Mittelmäßig" ins Zeugnis, Österreich, Ungarn und Spanien ein „Intermediate to low". Schlechter funktioniert es nur in Polen. Manchmal lässt das Verfahren Chancen für einen frühzeitigen Interessenausgleich auch links liegen. Projekte werden zu Beginn häufig nur durch kleine Zeitungsanzeigen kundgemacht, die den Betroffenen meist nicht auffallen. Umso stärker mobilisieren NGO dann später, wenn Umweltfragen diskutiert werden. Damit, so die Studie, versäumen Projektentwickler ihre Chance, die Betroffenen pro-aktiv zu informieren und sich in das richtige Licht zu rücken. Positives Beispiel in diesem Zusammenhang sind die Niederlande, wo Projekte schon im Vorhinein in Dialogform präsentiert werden, bevor das formelle Verfahren beginnt.

Es gibt auch große Unterschiede in Bezug auf die notwendige Dokumentation. Während die Einreichunterlagen für ein großes Energie-Infrastrukturprojekt in Dänemark zwischen 300 und 1000 Seiten umfassen, sind 3000 Seiten in Deutschland das Minimum, es können aber auch 8000 Seiten werden. Besonders ärgerlich sind Gesetzesänderungen während des Verfahrens. Hier nimmt Österreich im Vergleich einen Spitzenplatz ein. Als schwach besetzt erweisen sich oft die Genehmigungsbehörden. Das wird vor allem als Verfahrenshindernis in Deutschland und Österreich gesehen.

Andere Länder haben bessere Lösungen gefunden. In England und Wales verfügt die Behörde über die Expertise großteils inhouse, in Ungarn haben die Unternehmen die Expertise oft selbst, beispielsweise Beschäftige der TSO einen eigenen Ornithologen. Insgesamt schaffen es England und Wales Verfahren meist innerhalb des Zeitlimits von einem Jahr abzuwickeln. In Österreich liegt das Limit bei 15 Monaten, die durchschnittliche Verfahrensdauer bei drei Jahren. Die Schweden schaffen Verfahren binnen zwei Jahren. In Ungarn müssen die Behörden Verfahrensgebühren zurückzahlen, wenn die festgelegten Fristen überschritten werden.

20 Maßnahmen

In einer Zusammenschau aller Genehmigungsprozeduren in Europa hat Roland Berger schließlich 20 Maßnahmen auf ihre Auswirkungen auf den Genehmigungsprozess untersucht. Davon sind lediglich zwei negativ beurteilt worden: das österreichische System des Umweltanwalts und eine Ausweitung von Entschädigungszahlungen. Besonders positiv auf die Akzeptanz von Projekten wirken sich vier Maßnahmen aus: die Definition von Projekten im öffentlichen Interesse, freiwillige Information der Betroffenen, Anreize für Projektentwickler, damit diese einen pro-aktiven Dialog mit Stakeholdern führen, und eine allgemein bessere Kommunikation. Besonders positiv bezüglich der Verfahrensdauer stellt sich gesetzliche Höchstdauer dar, die auch kontrolliert wird. Weiters besonders günstig:
das System des One-Stop-Shops und eine Ausweitung der Expertenpools.

Umweltanwälte fallen vor allem deshalb durch, weil sie gerne abseits ihrer eigentlichen Aufgabe agieren.

Roland Berger: "Vom Umweltanwalt wurde erwartet, dass sich seine Arbeit positiv auf die Akzeptanz eines Projekts auswirkt, weil er als „vernünftige Stimme" in den Debatten um Energie-Infrastrukturprojekte von allen Seiten akzeptiert wird und damit die Debatte sinnvoll steuern sollte. Die österreichische Erfahrung habe jedoch gezeigt, dass der Umweltanwalt einen negativen Einfluss auf die Debatten ausübt. Der Grund: Umweltanwälte machen die Debatten meist noch emotionaler und nehmen eine politisierende Position ein oder werden von diversen Gruppen in eine derartige Position gebracht. Daraus ergebe sich ein hohes Risiko für negative Effekte, während kaum positive Effekte auf die Projektakzeptanz sichtbar seien".

Infrastruktur unter der Lupe

Wie kommt man zu einem fairen, transparenten Genehmigungsprozess für Infrastrukturnetzwerke, der innerhalb sinnvoller Zeitraume abgewickelt werden kann, ohne die öffentliche Akzeptanz zu gefährden?
Für einen derartigen Prozess sieht die Studie vier Projektschritte vor. Das beginnt mit der Feststellung eines Projekts im öffentlichen Interesse und der Raumplanung und führt über den tatsächlichen Genehmigungsprozess bis zu Grundstücksübertragungen und zur Sicherung bestimmter Nutzungsrechte.

Dafür sind im Allgemeinen sechs Verfahrensschritte notwendig: Untersuchungen und Vermessung, Vorbereitung des Projekts und der Einreichunterlagen, Studien und sachliche Nachweise im Rahmen des Genehmigungsverfahrens, das tatsächliche Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung und nach einer etwaigen Bewilligung die Berufungsmöglichkeiten und der Instanzenzug.
Drei Fragen standen im Zentrum der Untersuchung, die als Vorbereitung für einen diesen Herbst geplanten Legislativakt zur Beschleunigung des Infrastrukturausbaus in Auftrag gegeben wurden:

1. Wie sieht die aktuelle Genehmigungspraxis in der EU aus, und welche positiven Beispiele lassen sich hier identifizieren?

2. Was sind Haupthindernisse, die zu Verzögerungen im Genehmigungsprozess führen, und wo sind diese Verzögerungen am deutlichsten spürbar?

3. Welche Maßnahmen sollten ergriffen werden, um bestehende Hürden überwinden zu können?

Im Zuge der Untersuchungen wurden Interviews mit 20 Rechtsexperten, 19 Projektwerbern und zwei Behörden in unterschiedlichen EU-Mitgliedstaaten geführt.

Unter der Leitung

Laut Rechnungshof haben einige Salzburger Gemeinden bewusst Wohngebiete nahe Hochspannungsleitungen gewidmet, obwohl sie wissen mussten, dass in diesem Bereich auch die 380-kV-Leitung verlaufen würde. Es handelt sich dabei um einige jener Gemeinden, die am heftigsten gegen die neue 380-kVLeitung protestiert hatten.
In Bergheim sollten in einer Gewerbe-Anlage Wohnungen errichtet werden - und zwar innerhalb der vorgeschriebenen Mindestabstände zur bestehenden Starkstromleitung. Trotz massiver Bedenken des Leitungserrichters Austrian Power Grid AG hat Bergheim die Wohnungen bewilligt.

Koppl und Eugendorf haben laut Rechnungshof unmittelbar in bestehenden und geplanten Leitungstraßen Gebäude errichtet und Umwidmungen vorgenommen.
Auch Wohnanlagen seien direkt bei den Starkstromleitungen entstanden - und das, obwohl bekannt war, dass die bestehenden Leitungsführungen auch Basis für die 380-kV-Planung sein würden. Wagrain hat dreimal, teilweise erfolgreich, versucht bei, neben und sogar direkt unter Starkstromleitungen Bauland zu widmen - sogar für Wohn- und Erholungsnutzungen.

Schlussfolgerungen

1. In den meisten EU-Staaten ist die Verantwortung fur das gesamte Verfahren nicht ausreichend klar definiert.

2. Häufig mangelt es an Transparenz zum aktuellen Stand des Genehmigungsprozesses.

3. Die Genehmigungsprozesse werden mit Ausnahme der Niederlande und von England und Wales nicht ausreichend zentral gesteuert.

4. Häufig werden Stakeholder erst sehr spät in den Genehmigungsprozess einbezogen.

5. Die Informationsflüsse sind sehr unterschiedlich gestaltet und in Qualität und Definition nicht ausreichend.

6. Behörden haben zu wenig Ressourcen und Expertise

7. Auch Projektwerber haben oft keine ausreichende Expertise und liefern somit keine gute Einreichqualität.

8. Fast überall fehlen gesetzlich bindende Verfahrensdauern.

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Die Leser/innen von derStandard.at haben im Rahmen des von Oesterreichs Energie initiierten Energiediskurses die Möglichkeit, Fragen zur Zukunft der Energieversorgung direkt an Generalsekretärin Barbara Schmidt zu stellen und sich so an der Diskussion aktiv zu beteiligen.

Die Antworten erscheinen regelmäßig hier auf dieser Seite beantwortet. Senden Sie ihre Fragen an energiediskurs@derStandard.at.

  • Das optimale Zusammenspiel von Pumpspeicherkraftwerken und erneuerbaren Energien ist nur möglich, wenn die Übertragungsnetze dafür entsprechend ausgebaut werden.
    foto: verbund touristik

    Das optimale Zusammenspiel von Pumpspeicherkraftwerken und erneuerbaren Energien ist nur möglich, wenn die Übertragungsnetze dafür entsprechend ausgebaut werden.

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