"Strategie ist mehr als das Verbraten von Geld"

29. Dezember 2009, 17:21
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An welchen Schrauben im Innovationssystem zu drehen ist und warum Steuerzuckerl überflüssig sind, erklärt Ökonom Andreas Schibany - Gefragt hat Luise Ungerboeck

STANDARD: Der Prozess für die neue österreichische Forsch ungsstrategie ist angelaufen, Anfang Februar sollen erste Zwischenergebnisse vorliegen. Warum sind so viele Akteure unzufrieden?

Schibany: Das sehe ich nicht so, es gibt viele, die sehr zufrieden sind. Ich würde so sagen: Der Strategieprozess hat etwas Tragikomisches an sich. Man merkt, dass die Politik nie gelernt hat, strategisch zu denken oder strategische Politik zu machen. Politiker denken überwiegend in Förderprogrammen und Fördervolumina, aber sie denken nicht strategisch.

STANDARD: Gemessen an den Interessen gewisser Lobbying-Gruppen ist das doch sehr strategisch, nicht?

Schibany: Ja, da sind auch manche Gruppen erfolgreicher als andere. Das Komische an dieser Vorgangsweise ist vielleicht, dass die Erfahrungen der letzten Jahre und Dekaden kaum bis gar nicht in den Prozess einfliessen. Die Vorstellung von Forschung und Entwicklung wird immer mechanischer, vielleicht sogar mechanistischer. Man hat die Erwartungshaltung, man gibt etwas ins System hinein und am Ende der Legislaturperiode kommt etwas Gscheites heraus, etwas Messbares, ökonomisch Relevantes. Dadurch wird die Risikofreudigkeit bei Förderungen vermindert und vergessen, worum es beim Innovationssystem geht, nämlich um die Schaffung jener Grundlagen, die für Wachstum entscheidend sind. Sie bleiben unberücksichtigt.

STANDARD: Zum Beispiel?

Schibany: Der gesamte Bildungsbereich. Der Bildungsbereich liegt in Österreich im Argen, nicht nur was die Volumina betrifft, die dafür ausgegeben werden, sondern auch die Anreizstrukturen und das gesamte System. Dazu gehört auch die Grundlagenforschung. Wenn sich Österreich am exklusiven Klub der Innovation Leaders orientieren will, dann fällt auf, dass Finnland, Schweden und die Schweiz deutlich mehr für Bildung und Grundlagenforschung ausgeben.

STANDARD: Für beides? Österreich gibt ja nicht wenig aus. Wird das Geld ineffizient eingesetzt?

Schibany: Für beides. Die Schweiz investiert in Bildung 6,1 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, Finnland sechs Prozent, Schweden 6,4 Prozent und Österreich 5,5 Prozent des BIP. Auch bei den tertiären Bildungsausgaben hinkt Österreich nach, denn Finnland gibt 1,7 Prozent des BIP aus, Schweden 1,6 Prozent und in Österreich fließen 1,3 Prozent in den Hochschulsektor. Da wird es eng für die Grundlagenforschung und da ist es per Definitionem ausgeschlossen, in drei, vier Jahren bessere Ergebnisse zu fordern. Von der absurden Kontradiktion, "outputorientierte Grundlagenforschung" zu fordern, ganz zu schweigen. Was soll das?

STANDARD: Was ist unredlich daran, Grundlagenforschung an Publikationen, Patenten etc. zu messen?

Schibany: Nein, das ist gar nicht unredlich, das passiert ja und Österreich hat eine ganz gute Performance. Entscheidend ist nur, welche Art von Output erwartet wird und für welchen Zeitraum. Für die Grundlagenforschung ist die Prognostizierbarkeit von Ergebnissen grundsätzlich schwierig und auf Unternehmensebene spielen Patente eine sehr untergeordnete Rolle für den Erfolg. Sie glauben gar nicht wieviel Schrott heute patentiert wird. Und dass es heute Unternehmen schlecht geht, liegt wahrlich nicht daran, dass zuwenig patentiert wurde. Da spielen schon sehr viele exogene Faktoren eine weitaus bedeutendere Rolle.

STANDARD: Soll Output gemessen werden und wie?

Schibany: Output-Messung ist grundsätzlich nichts Schlechtes. Aber es darf nicht handlungsleitend für Politik sein. Das wäre mechanistisch. Forschungsförderung ist gemäß der ökonomischen Theorie dort einzusetzen, wo es hohe externe Effekte gibt. Das ist bei der Grundlagenforschung der Fall und beim Risiko. Bei beiden sehe ich ein Problem: Bei der outputorientierten Grundlagenforschung würden die sozialen Erträge immer geringer und man fragt sich, warum der Staat das finanzieren soll, wenn ohnehin konkreter Output produziert wird. Und beim Risiko zeigt die Finanzkrise, dass der private Sektor so risikoavers nicht ist.

STANDARD: Warum? Am Ende zahlen ja auch die Steuerzahler für die Finanzkrise ...

Schibany: (lacht)

STANDARD: Wenn der Staat über Venture-Capital-Fonds radikale Innovationen fördert, stellt sich die Frage, wie kommt er aus dem Risiko wieder heraus, wenn das Projekt, das Produkt vor der Marktreife steht?

Schibany: Frühphasenfinanzierungen sind insofern legitim, als der private Sektor durch die Finanzkrise völlig weggebrochen ist. Es gibt keine Verdrängung, weil der private Sektor nicht mehr da ist. Da muss der Staat jetzt einspringen. Bei Unternehmensgründungen ist der Finanzierungsbedarf derzeit besonders hoch - Stichwort Kreditklemme.

STANDARD: Der Frühphasenfonds der Förderbank AWS mit je 15,3 Millionen Euro für 2009 und 2010 ist bereits auf Schiene und bei der Forschungsprämie hat der Herr Bundeskanzler die Anhebung von acht auf zwölf Prozent verordnet. Wozu braucht Österreich noch einen Strategieprozess, wenn das Geld damit ohnehin verbraten ist?

Schibany: Weil eine Forschungsstrategie eben mehr ist, als das Verbraten von Geld. Denken Sie nur an das Governance-Problem von dem seit Jahren gesprochen wird.

STANDARD: Inwiefern?

Schibany: Die Zuständigkeit und der Einfluss der Ministerien auf die Förderagenturen. Das ist ein altes Problem, weil die unglaubliche Fixierung auf die Forschungsquote den Blick auf technologiepolitische Ziele verstellt und verengt hat. Gefördert wurde primär, was quotenwirksam ist. Damit geriet die Bildung automatisch ins Abseits.

STANDARD: Mehr Geld für die Unis würde die Quote automatisch erhöhen. Wäre damit das Problem gelöst?

Schibany: Nicht wirklich, denn von den Ausgaben für Universitäten werden nur 50 Prozent auf die F&E-Quote angerechnet. Insofern wäre eine Erhöhung der Direktförderung ein stärkerer Hebel. Aber man sollte grundsätzlich von dieser Quotenfixiertheit sich verabschieden. Kein Mensch kann sagen, wie hoch die F&E-Quote in Österreich sein soll. Freilich - "mehr ist besser" - hat schon seine Berechtigung, aber auch nur bis zu einer bestimmten Höhe, die aber niemand kennt. Seit Jahrzehnten liegt die F&E-Quote in den USA so bei 2,5% des BIP und jene in Finnland und Schweden sind sogar leicht rückgängig. Und dass die F&E-Quote eben ein Quotient ist mit dem BIP im Nenner sollte in Zeiten wie diesen auch nicht vergessen werden.

STANDARD: Sprechen wir aber noch vom Geld. Wird die Forschungsprämie von acht auf zwölf Prozent und damit die steuerliche Unternehmensförderung erhöht, der Gesamtfördertopf aber nicht größer, bleibt automatisch weniger Geld für direkte Forschungsförderung und Grundlagenforschung übrig.

Schibany: Richtig. Das ist aber gefährlich. Denn es besteht bereits ein schmerzhaftes Ungleichgewicht. Die staatliche Förderung von Hochschulforschung ist von 2002 bis 2007 um 25 Prozent gestiegen. Die staatliche Finanzierung von Unternehmens-F&E ist im selben Zeitraum um 185 Prozent gestiegen. Ich sehe darin ein sehr problematisches Missverhältnis. Ich sehe daraus vor allem nicht die Notwendigkeit einer weiteren Steigerung der staatlichen Unternehmens-F&E-Förderung. Das belegt auch der internationale Vergleich: der Staat finanziert zehn Prozent der Unternehmens-F&E und hat im OECD-Vergleich damit eine der höchsten Unternehmensförderungen.

STANDARD: Was ist daran schlecht? Das schafft ja Wirtschaftswachstum.

Schibany: Das ist problematisch, weil es enorm viel Geld kostet, das den Universitäten, in der Bildung fehlt. Allein die Forschungsprämie kostet geschätzte 360 bis 380 Millionen Euro. Erhöht man die Prämie nun auf zwölf Prozent, kostet das bis zu 550 Millionen Euro pro Jahr, also um 180 Millionen mehr. Jetzt muss die andere Säule gestärkt werden. Ein Strategieprozess, welcher die Erhöhung der Forschungsprämie als wesentlicher Erfolg verkündet, wäre eine Strategie in sehr kurzen Hosen.

STANDARD: Heißt also, auch die direkte F&E-Förderung anheben?

Schibany: Nicht notwendigerweise, denn es geht nicht um einen Wettbewerb der Fördermittel. Das ist Ausdruck eines Luxusproblems, das wäre vermessen. Jetzt geht es um die Anhebung der grundlagenorientierten Fördermittel. Wenn man die indirekte Förderung unbedingt erhöhen will, dann differenziert. Einen deutlich höheren Prämiensatz für kleinere Unternehmen und die Deckelung für die Auftragsforschung (liegt bei 100.000 Euro) abschaffen. Letzteres würde Großunternehmen zugute kommen und auch noch die Beziehung zwischen Wissenschaft und Wirtschaft intensivieren.

STANDARD: Was brächte eine Differenzierung?

Schibany: Es wäre eine Art Konjunkturankurbelung, weil genau jenen Unternehmen geholfen würde, die von der Krise besonders hart getroffen sind. Länder wie die Niederlande oder Großbritannien haben das so gemacht.

STANDARD: Braucht es die Forschungsfreibeträge noch, wenn die Forschungsprämie erhöht wird?

Schibany: Nein, ich würde sie abschaffen. Denn Dynamik und Wachstum kommen vor allem von Unternehmensgründungen und denen hilft eine höhere Prämie, weil sie auch gezahlt wird, wenn keine Gewinne geschrieben werden. Und: Das Risiko eines Forschungsprojekts kennt ja der Fördernehmer am besten, nicht der Fördergeber. Mit der Direktförderung bekomme ich das Risiko nicht in den Griff.
Im Übrigen: Die Schweiz hat gar keine steuerliche Forschungsförderung und kennt auch keine unternehmensbezogene Forschungsförderung. Sie buttert alles in die Hochschulen und den tertiären Sektor - und ist für forschungsintensive Konzerne wie Novartis trotzdem attraktiver als Österreich, von wo sie ihre F&E-Aktivitäten abgezogen hat.

STANDARD: Früher wurde immer die Abschaffung der Fördergießkanne gefordert. Ist Treffsicherheit bei den Förderungen kein erstrebenswertes Ziel mehr?

Schibany: Im Gegenteil. Die steuerliche Förderung ist die Gießkanne par excellence. Der Prozess verläuft diesbezüglich also mehr als inkonsequent und dass manche seit Jahr und Tag den Mut einmahnen sich von der Gießkannenförderung zu verabschieden und bei der Erhöhung der Forschungsprämie in Jubel ausbrechen ist die Inkonsequenz zum Quadrat. Wobei ich vielleicht noch der letzte Anhänger der Gießkann bin. Nur - jeder Gärtner weiss: manche Pflänzchen benötigen mehr Wasser als andere. (DER STANDARD, Printausgabe, 30.12.2009)

Zur Person
Andreas Schibany (43) studierte Philosophie, Soziologie und Volkswirtschaft an der Universität Wien und arbeitet heute als Wirtschaftswissenschafter am Institut für Technologie- und Regionalpolitik der Joanneum Research in Wien.

  • Nicht von oben, von politischen Entscheidungsträgern und Ministerialbürokratie, soll die Innovation beim Einsatz der Forschungsmilliarden kommen, sondern von unten, also vom Markt, meint Innovationsökonom Andreas Schibany.
    foto: rené van bakel

    Nicht von oben, von politischen Entscheidungsträgern und Ministerialbürokratie, soll die Innovation beim Einsatz der Forschungsmilliarden kommen, sondern von unten, also vom Markt, meint Innovationsökonom Andreas Schibany.

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