Der Hang zur Selbstverzwergung

23. August 2009, 17:34
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Mit dem Widerstand gegen die Schulverwaltungsreform versuchen die Länder, ihre Schäflein ins Trockene zu bringen: Argumente fehlen bisher - Von Hans Pechar

Der Streit um die Schulreform kennt keine Sommerpause. Während sich die Lehrergewerkschafter von ihrem kräftezehrenden Widerstand gegen jede Veränderung erholen, übernehmen die Landeshauptleute die Aufgabe der Reformblockade. Sie sehen einen Eckpfeiler der österreichischen Identität gefährdet: den Hang zur Selbstverzwergung.

Der österreichische Miniaturföderalismus treibt viele skurrile Blüten, aber die Schulverwaltung ist sein Glanzstück. Die Verschachtelung der Kompetenzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erzeugt Mehrgleisigkeiten und ist selbst für Verwaltungsjuristen schwer durchschaubar. Die Spaltung in Bundes- und Landeslehrer ist eine Barriere für die Weiterentwicklung des Schulsystems. Die Trennung von Personalhoheit (die Länder bestimmen) und Finanzierungsverpflichtung (der Bund zahlt) ist ein unwiderstehlicher Anreiz zur Ressourcenvergeudung.

Kein Wunder, dass wir eines der teuersten Schulsysteme der OECD haben, aber bei internationalen Leistungsvergleichen nur mittelmäßig abschneiden.

Mit den budgetpolitischen Sachzwängen und den Empfehlungen zahlreicher Expertenteams im Rücken strebt die Unterrichtsministerin nun einen Kurswechsel an. Sie will die Kompetenzen beim Bund zusammenführen und die Ausbildung und das Dienstrecht der Lehrer vereinheitlichen.

Die Landespolitik is not amused. Argumente wurden noch nicht gesichtet, wohl aber "Positionen" . Oberösterreichs Landeshauptmann Pühringer gibt sich burlesk und will auch die Bundeslehrer in den Landesdienst übernehmen - bei aufrechter Finanzierungsverantwortung des Bundes, versteht sich. In den übrigen ÖVP-regierten Ländern setzt man die besorgte Miene auf und stemmt sich gegen "übertriebene Zentralisierung" . Aber auch die Landeshauptleute der SPÖ haben, bei aller Verhandlungsbereitschaft, keine Freude mit der Initiative der Unterrichtsministerin.

Hinter diesem Widerstand steht einerseits das Interesse der Landesfürsten, ihre Zwergimperien nach außen abzuschotten. Sie wollen ihren Schäflein ein guter Hirte sein und sie vor den machtbesessenen Zentralisten aus Wien schützen, denn die wollen die Lehrerplanstellen an die (sinkenden) Schülerzahlen koppeln. Die eigenen Landeskinder davor zu bewahren fällt umso leichter, als die Mehrkosten einer intransparenten Stellenbewirtschaftung nicht aus den Landesbudgets beglichen, sondern an den Bund weitergereicht werden.

Regionale Disparitäten

Ein in sich stimmiger Bildungsförderalismus müsste Personalkompetenz und Finanzierungsverpflichtung zusammenführen. Bei den Fachhochschulen ist das weitgehend der Fall. Dort zahlt der Bund nur dafür, worauf er Einfluss hat: einheitliche Normkosten für eine vereinbarte Zahl an Studienplätzen. Die Länder haben mehr Einfluss auf "ihre" Fachhochschulen als der Bund, aber wenn sie den Big Spender spielen, müssen sie in die eigene Tasche greifen.

Als diese Form der Fachhochschulfinanzierung vor 15 Jahren eingeführt wurde, gab es wütenden Widerstand. Der Bund - so die Länder damals - würde sich seiner Verantwortung entziehen. Es hat nichts genützt, und heute ist der Fachhochschulsektor jener Bildungsbereich, in dem es bei der Finanzierung die geringsten Konflikte gibt.

Aber was sich in einem Teil des Tertiärbereichs als kreative Form der Mischfinanzierung bewährt, ist auf den Pflichtschulbereich nicht ohne weiteres übertragbar. Den Ländern dafür die Finanzierungsverantwortung zu geben würde eine fundamentale Neuregelung des Finanzausgleichs erfordern und letztlich zu stärkeren regionalen Disparitäten führen.

Das lässt sich am Beispiel des amerikanischen Bildungsförderalismus beobachten. Mehr als 40 Prozent der Finanzierung öffentlicher Schulen kommt dort aus lokalen Quellen, vor allem aus Vermögenssteuern. Daher verfügen reiche Schulbezirke über deutlich mehr Einkünfte als arme. Die Vereinigten Staaten tolerieren ein höheres Ausmaß nicht nur schichtspezifischer, sondern auch regionaler Ungleichheiten. In dieser Hinsicht sind sie kein Vorbild für Österreich. Daher sollten auch weiterhin alle Lehrer aus einem Topf bezahlt werden. Doch Finanzierungsverantwortung und Personalhoheit gehören in eine Hand.

Ständisches Denken

Neben dem parteiübergreifenden Konflikt zwischen Bund und Ländern gibt es eine ideologische Komponente, die erklärt, warum die sozialdemokratisch regierten Länder gesprächsbereit sind, während die Landeshauptmänner der ÖVP Fundamentalopposition betreiben. In der Teilung der Kompetenzen zwischen den Gebietskörperschaften wirkt bis heute das ständische Denken des 19. Jahrhundert nach, das die "Volksbildung" strikt von "höherer Bildung" trennte. Nur die Elitebildung wurde als gesamtstaatlich bedeutsam betrachtet und daher auf zentraler Ebene verwaltet. Die niedrige Bildung konnte man den Regionen überantworten.

Zu einer Zeit, als die kategorische Spaltung von elementarer und höherer Bildung längst obsolet war, hat der Schulkompromiss von 1962 diese Kompetenzenteilung nochmals bekräftigt. Dieses Verwaltungskonstrukt ist die Basis der verfrühten Schultypendifferenzierung und der vertikalen Gliederung unserer Sekundarschule. Die Standestrennung der Lehrer zu überwinden ist keine hinreichende, aber eine notwendige Voraussetzung für die Einführung einer Gesamtschule.

Gut, dass sich auch die ÖVP zu dieser Reform bekennt. Aber wenn sich die eigenen Landesfürsten räuspern, rutscht der Bundespartei ganz schnell das Herz in die Hose. Wissenschaftsminister Hahn zeigt nun Verständnis für den Widerstand der Länder und ortet bei Schmied mangelndes Zartgefühl in der Verhandlungsführung. Ihre offensive öffentliche Ankündigung der Reform habe den Widerstand quasi provoziert. Da seien Mauern errichtet worden!

Öffentliche Debatte

Aber die Mauern gibt es schon lange, und jahrelanges Mauscheln hinter verschlossenen Türen haben sie nicht schrumpfen lassen. Soll die Unterrichtsministerin den Herren charmant kommen? Soll sie die Reblaus zu Hilfe nehmen? Natürlich müssen die Details in internen Gesprächen geklärt werden. Aber die Eckpunkte der Reform sind eine öffentliche Angelegenheit und sollen auch öffentlich diskutiert werden. Ohne eine einheitliche Position der Bundesregierung kann sich eine Fachministerin gegen die Landespolitik nicht durchsetzen. Wenn die ÖVP Schmied neuerlich im Regen stehen lässt, wird die Sache enden wie der Lehrerstreit im Frühjahr.

Die Schulverwaltung ist die Nagelprobe der gesamten Verwaltungsreform, die in Summe jährliche Einsparungen von drei Milliarden Euro bringen soll. Die ÖVP, die immerhin den Finanzminister stellt, sollte jedes Interesse an einer No-Nonsense-Lösung haben. "Small" mag "beautiful" sein, aber Österreich ist klein genug. Bei einer Bevölkerung von acht Millionen ist eine Schulverwaltung aus einem Guss kein Größenwahn. (Hans Pechar, DER STANDARD, Printausgabe, 24.8.2009)

Zur Person: Hans Pechar leitet das Institut für "Wissenschaftskommunikation und Hochschulforschung" an der Universität Klagenfurt.

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