Vernünftige Flexibilität statt neoliberaler Patentrezepte

29. September 2002, 19:48
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Der starre "Washingtoner Konsens", der beim Treffen von Währungsfonds und Weltbank wieder dominierte, ist gescheitert. Erfolgreiche Entwicklungsländer gehen eigene Wege.

Zwei Jahrzehnte neoliberaler Wirtschaftspolitik haben in den Entwicklungsländern zu enttäuschenden Ergebnissen geführt. Lateinamerika, wo die Rezepte des "Washingtoner Konsens" des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank - nämlich Handelsliberalisierung, Preisderegulierungen und Privatisierung - am striktesten angewandt wurden, erlebte ein geringes und stark schwankendes Wachstum um den Preis rasant ansteigender Ungleichheit. In den früheren sozialistischen Volkswirtschaften Osteuropas und der Sowjetunion liegt die Industrieproduktion meist unter dem Niveau vor 1990. Im Afrika südlich der Sahara haben die meisten Länder auf die von IWF und Weltbank verschriebenen Reformprogramme nicht angesprochen.

Die wenigen Erfolgsbeispiele kommen aus Ländern, die nach ihrer eigenen Pfeife tanzten und wahrlich nicht zu den Musterknaben des Neoliberalismus gehören: China, Vietnam, Indien. Alle drei verletzten eigentlich jede Vorschrift der neoliberalen Doktrin auch in der Zeit, als sie sich verstärkt der Marktwirtschaft verschrieben.

Neoliberalismus aufgeben

Es ist daher an der Zeit, den Neoliberalismus und den "Washingtoner Konsens" aufzugeben. Doch die Herausforderung besteht darin, andere Grundsätze für die Entwicklungspolitik zu finden, ohne in die Falle zu tappen, wieder nur bei einem anderen erfolglosen Patentrezept zu landen, das angeblich jederzeit für alle Länder passt.

Die Erfahrung lehrt, dass ein erfolgreiches Wachstumsprogramm auf zwei Säulen stehen muss: auf einer Investitionsstrategie, die das Wachstum in kurzer Zeit ankurbeln kann, und einer Strategie zum Aufbau von langfristigen Institutionen, die der Wirtschaft die Fähigkeit verleihen, negative Schocks unbeschadet zu überstehen.

Eine Investitionsstrategie muss vor allem in der Lage sein, die heimischen Unternehmer für die eigene Volkswirtschaft zu begeistern. Es reicht nicht aus, Auslandsinvestitionen anzukurbeln oder alles zu deregulieren und dann abzuwarten, dass sich von selbst etwas tut. Eine Erfolgsstrategie muss einerseits zu Investitionen auf bisher unerprobten Gebieten ermutigen und gleichzeitig fehlgeleitete Projekte verhindern. Dafür muss eine Regierung sowohl Zuckerbrot als auch Peitsche einsetzen.

Zuckerbrot

Eine entscheidende Herausforderung für die Entwicklung einer Volkswirtschaft ist es herauszufinden, was ein Land besonders gut erzeugen kann (oder könnte). Hierzu ist Zuckerbrot nötig: Ein Unternehmer, der etwa entdeckt, dass er Schnittblumen, Fußbälle oder Computersoftware zu niedrigen Kosten und wettbewerbsfähig herstellen kann, nützt nicht nur sich selbst, sondern der ganzen Gesellschaft. Eine solche Erkenntnis lenkt auch die Investitionen anderer Unternehmern in diese Richtung. Der Unternehmer, der die zündende "Entdeckung" gemacht hat, kann nur einen kleinen Teil des kollektiven Nutzens, den dieses Wissen erzeugt, für sich einfangen, weil andere Unternehmer es ihm schnell nachmachen werden.

Folglich werden unternehmerische Leistungen dieser Art - nämlich herauszufinden, was am besten hergestellt werden könnte - vom freien Markt meist ungenügend entgolten; Anreize müssen außerhalb des Marktes geboten werden. Umgekehrt ist die Peitsche erforderlich, um sicherzustellen, dass solche Initiativen nicht Investitionen unproduktiv und verschwenderisch binden.

Jedes Land verschieden

Wie man eine solche Strategie umsetzt, wird von Land zu Land verschieden ausfallen. Es hängt nämlich von den Stärken der öffentlichen Verwaltung, dem existierenden System wirtschaftlicher Anreize, der Flexibilität der Budgetpolitik, dem Entwicklungsstand des Finanzsystems und den wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen ab. Zeitlich beschränkte Subventionen, öffentlich zur Verfügung stehendes Risikokapital und Exportbeihilfen sind einige der Wege, auf denen dieser Zugang umgesetzt werden kann. Aber es gibt noch viele andere.

Ein einzelnes Instrument wird nicht überall funktionieren. Regierungen ohne die ausreichende Fähigkeit, den privaten Sektor in ihrem Lande zu führen, werden die Dinge wahrscheinlich eher verderben als die Zuteilung knapper ökonomischer Ressourcen zu verbessern.

Diese entwicklungspolitische Aufgabe ist in vielen Ländern erfüllbar. Doch anhaltendes Wirtschaftswachstum erfordert mehr als nur ein vorübergehendes Strohfeuer von Investitionen und unternehmerischen Initiativen. Nötig ist außerdem der Aufbau von vier Arten von Institutionen, ohne die der Wachstumsimpuls nicht aufrechtzuerhalten ist und die Wirtschaft gegenüber Wirtschaftseinbrüchen verwundbar wird:

  • Institutionen zum Aufbau von Märkten (Garantie von Eigentumsrechten und Vertragseinhaltung),
  • Institutionen zur Marktregulierung (Umweltschutz, Kartelle, und Markttransparenz),
  • Institutionen zur Marktstabilisierung (Management der Geld- und Budgetpolitik),
  • Institutionen der Marktlegitimierung (soziales Netz und Schutzbestimmungen).
Solche Institutionen aufzubauen und zu stärken kostet allerdings Zeit. Wenn eine Gesellschaft die erste Phase kräftigen Wachstums dazu nutzt, in diesen Bereichen innovative Wege zu gehen, kann das später hohe Dividenden abwerfen.

Ein wichtiger Punkt ist hierbei die Einsicht, dass die Gestaltung dieser Institutionen von Land zu Land verschieden sein muss. Um herauszufinden, was in einem bestimmten Land funktioniert, muss man experimentieren. Schließlich sind Institutionen nicht wie Treibhauspflanzen, die in jedes Erdreich gepflanzt und jedem Klima ausgesetzt werden können. Reformen, die in einer Umgebung erfolgreich sind, können anderswo schlecht abschneiden oder überhaupt versagen.

Unorthodoxe Elemente mit orthodoxen Wirtschaftspolitik mischen

Aus den jeweiligen Besonderheiten lässt sich erklären, warum erfolgreiche Länder wie unter anderen China, Indien, Südkorea und Taiwan meistens unorthodoxe Elemente mit einer grundsätzlich orthodoxen Wirtschaftspolitik gemischt haben. Sie erklären auch, warum zwischen den entwickelten Ländern Nordamerikas, Westeuropas und Japans bedeutende institutionelle Unterschiede fortbestehen, etwa in der Rolle der öffentlichen Hand, im Rechtswesen, der Unternehmenskulturen, der Finanz- und Arbeitsmärkte und in der Sozialpolitik.

Wirtschaftliche Analysen können helfen, die richtigen Institutionen für das richtige Land zu finden. Doch spielen auch die öffentliche Diskussion und traditionelle Präferenzen eine große Rolle. In der Tat können wir die Basisdemokratie als "Meta-Institution" bezeichnen, mit der aus einer Art "Speisekarte" möglicher institutioneller Optionen die richtige Auswahl getroffen werden kann.

Positiver Kreislauf

Die Gestaltung einer solchen länderspezifischen Wachstumsstrategie ist schwieriger und gleichzeitig leichter als das sklavische Festhalten an neoliberalen Mustern. Sie ist schwieriger, weil die Hindernisse für mehr Wachstum von Land zu Land verschieden sind und selten auf standardisierte Patentrezepte gut ansprechen. Aber sie ist auch leichter, denn wenn einmal bestehende Wachstumshemmnisse angepackt worden sind, lassen sich mit relativ einfachen Kurskorrekturen in der Politik enorme wirtschaftliche Renditen erzielen und ein positiver Kreislauf zwischen Wirtschaftswachstum und institutioneller Reform starten.

Ein solcher flexibler Zugang zur Entwicklungspolitik bedeutet kein Abrücken von allgemeinen ökonomischen Grundsätzen. Der Neoliberalismus verhält sich zur neoklassischen Volkswirtschaft wie die Astrologie zur Astronomie. In beiden Fällen braucht man viel blinden Glauben, um von dem einem zum anderen überzuwechseln. Die Kritiker des Neoliberalismus sollten nicht die allgemein anerkannte Volkswirtschaft bekämpfen, sondern nur deren Missbrauch.

Autor: Dani Rodrik ist Ökonomieprofessor an der John F. Kennedy School of Government der Harvard-Universität.
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